转载：关于典当业性质确立的探讨（二）

四、典当业性质确立调整的原因和影响

由于社会对典当的认知不好和上层建筑对典当业认识的偏颇以及国家机构改革等原因，典当的性质出现了多次反复和调整，影响了典当功能的实现和典当作用的发挥，对典当业的生存和发展带来很多问题。

(一)典当业性质确立调整的原因

1、封建残余思想的影响和社会上对典当认知的偏差

新中国成立初期，受社会上对典当认知的不良和封建残余思想的影响，人们对典当行的认识仍然是"高利贷"、"高利盘剥",人们能避则避甚至避之不及；上层建筑的意识形态与对典当的认识格格不入，也使典当经营发展受到冲击，监管上也是限制加控制，直到让其关门。

1987年典当恢复后，由于受历史上"左"的思想束缚，以及多年来各种媒体和文艺作品的误导，虽然典当行业在中国大陆消失了二十多年，当重新回到人们视野中时，仍然遭到各种非议和排斥，典当负面影响较大，很多人对典当还存有偏见，把典当行看作高利剥削的机构，甚至把进典当行办业务看作是丢人或者是见不得人的事。

2、受思想认识和观念的影响。

特别是对典当金融属性和商业属性的不确定，政府对典当的监管是先是严加管束，后是摇摆不定，使典当监管部门反复调整，而最近一次移交监管后，将近一年尚无具体监管政策出台。

新中国成立后对典当监管的过程证明了这一判断。一是：解放初期人民银行对典当的监管，到后来直到取消典当的过程；二是：典当恢复后发展混乱到人民银行接手后严格管理的政策和实施；三是：移交行业部门监管后因体制改革等原因仍然处于动荡管理中，尽管此时的相关政策奠定了中国现代典当的基础，但始终没有摆脱不断调整监管的窠臼；四是：典当于2018年又回归金融体系内进行监管。

3、典当法律地位的长期缺失

我国现代典当行发展中，充满了曲折艰难的过程。相关法律、条例的缺失导致典当没有法律地位，制约了典当行的生存发展。很长时间以来，典型立法水平低，执行效率低，长期困扰着中国典当行业的健康稳定发展。“典当管理办法”是商务部和公安部的部门规章，法律层阶低，在规模控制、监督管理、风险防范、退出机制直至违规处罚等方面缺乏必要的制约和执行力度,有些规定甚至与现实脱节；另一方面,日常的很多管理条文、规章散而乱，缺乏系统性，影响了监管工作的制度化和规范化，无法长期有效地保护典当行的合法利益。

4、管理的不规范和金融层次的不完善

多年来，典当行业的生存和发展出现了一些新情况和新问题。首先，典当行业的数量不断增加，行业内的竞争加剧；二是在行业外部，商业银行和小额信贷机构、村镇银行、农村商业银行、邮政储蓄和小额贷款公司、融资租赁公司和保理公司等拥有经营资质又有着不同竞争优势的金融机构不断发展和崛起,而一些没有资质的地下钱庄、民间借贷、现金贷和套路贷等，都对典当业产生多元化的市场压力和挑战，形成恶性竞争甚至互相倾轧。此外,一些旧物销售和寄售公司的非法活动也直接对典当业造成冲击。

我国金融体系建设不完善，金融分层次设计和运作不到位，致使金融不同层次服务不同对象把握不准，而典当也不能纳入金融体系公正对待。

(二)典当业性质确立调整的影响

1、思想和观念的保守僵化和不稳定。使整个社会对典当的认识和对待不开明、不公平，使典当发展的社会环境比较差、口碑不好，不利于典当行业的生存和发展。

2、典当金融属性的不确定。使典当的管理不能规范化、长期化，监管部门多次更换,政策调整频繁，不专业、不系统、不稳定，影响了典当业的健康稳定发展。

(1)、金融相关政策享受不到。

典当行业主要是通过自有资金开展业务经营，虽然《典当管理办法》规定可以从银行贷款不超过净资产的100%来进行业务经营，但金融和银行的相关法律法规明确禁止典当行从商业银行和其他渠道进行借款，也不能进入同业拆借系统拆借资金，同时典当行之间也不允许进行相互拆借融资。从而使典当行业不能适当放大杠杆，无法做大规模从而也不可能做强典当企业。

典当的坏账准备不能提取，就是会计上提取了，税务上也不予认可。使典当的资本充足率不高，也降低了典当行抗御和消化风险的能力。

(2)、税收相关政策享受不到。

因为不是金融机构,不享受与金融机构相关的税收政策和小微企业融资的税收优惠政策。

(3)、没有国家和政府相关的优惠政策。

由于不是金融机构，政府关于支持小微企业的财政补助政策，典当行也不能执行，享受不到政府对小微企业资金支持的财政补贴。

(4)、抵质押手续的办理有难度。

因为不在金融体系内,很多地方办理抵质押手续的部门以无法可依或没有上级规定为由,对办理抵质押手续进行刁难甚至不予办理。

3、法律地位的缺失。使典当权利得不到应有保护,使典当发展不能持续稳定;典当行业缺乏法律地位。现行特别规定是商务部和公安部于2005年4月1日颁布的“典当管理办法”。法律地位较低。实际上是处于无法可依的状态。特别是没有当权的确定,在诉讼案件中只能套用《民法通则》、《担保法》、《物权法》和相关借贷法律法规为依据,对于当物资产、业务范围、息费的收取、当物的处置等都得不到法院的认可，给典当行业造成收益减少、资产缩水、业务非法甚至败诉等的诸多风险。令典当行业叫苦不迭。

4、典当监管的反复调整。长时间不在金融体系内。这也使中国的金融体系不健全，多层次的金融结构不完整。

5、管理的不规范导致市场竞争的混乱局面。多年来，典当行业受到一些没有资质的地下钱庄、民间借贷的压力和挑战，使其与有资质的金融机构竞争也不在同起跑线上。此外，一些旧物销售和寄售公司的非法活动也直接对典当业造成冲击，非法典当也不绝于市场。

五、世界各国和地区对典当业的定性

我们通常把典当视作质押贷款行为，典当机构是经营货币的金融机构，因而典当业理所当然也属于金融行业。这已经成为世界各国和地区一种长期形成的共识和践行的实务。

在国际上，美国百科全书将典当解释为“典当是通过个人财产向典当商提供质押而贷款，当户偿还约定的费用后回赎当物。”；根据美国《芬克韦恩诺尔新百科全书》的解释，典当行业是从事个人财产或可转让的证券或股票质押借贷的行业。

美国，典当机构从事质押贷款，具它有两大特点：其一是，持押的标的一般是个人财产；另一是，业务对象是货币，贷款是所有典当机构的主要业务。因此,美国的一些典当专家学者普遍认为,典当行是"现代社会的古老融资术"；典当行业属于"边缘银行业"，它不从事存款，也不能发放信用贷款，只提供抵质担保贷款和结算等业务。

《不列颠百科全书（Encyclopedia Britannica）》解释说：“典当商接受家庭用具或个人财物作押向当户贷款。”；中国香港《当押商条例》规定，“当押商指的是经营贷出款项业务的人，……并以当押获得的物品作为抵押。”这些规定和解释表明，典当意味着典当行收取当物而放贷的行为。

不仅如此，典当的法律地位也决定了它的性质。在国外，大多数国家都实行了典当立法。例如，在1921年，美国颁布了“统一典当法草案”。联邦的50个州有自己的“典当商业法”；在英国历史上，“1872年的典当商法”是第一个也是最完整的典当法，后来修订后形成《1998年消费信贷法》，一直使用至今；法国典当的特征是以公益为主业，“公益典当法”是一项特别制定的法律；日本的“公益质屋法”于昭和七年制定，第二次世界大战后，“典当营业法”又颁布实施。外国已通过立法保障典当的金融性质。是区别于我国目前典当的一大特色。

同时,国外典当业的监管体制也顺应了典当定位的属性要求。典当业尽管从事着明确的金融业务，但因为它在一个国家或地区的金融体系中或金融机构中，在相对弱势的地位，金融市场的份额并不大，世界上大多数国家和地区仍然将典当行业纳入金融业。虽然有些国家或地区不把它视为中央银行的直接监管，但是它被列为民间金融业，相关政府部门依法协调和监督。

从美国来看，美国各州的典当法规大同小异。然而都一律将典当机构作为消费信贷组织即金融类组织进行监管。印第安纳州典当法规定：“任何个人或者机构未经州《典当法》授权和首先从金融当局领取营业执照，均不得从事典当业务或者相关广告业务或者以典当行名义进行的业务。”一般而言，美国的权威监督职能由各州政府的消费信贷部门和公安部门管理。

在菲律宾，政府对典当行业的监管更有利于典当行业的发展。菲律宾政府指导典当公司运作的监管框架，是由于缺乏早期的政府监管，以及在金融改革后1972年将典当企业引入央行的监管。菲律宾的典当公司已与正规金融一样统一纳入监管。菲律宾从国家层面对典当企业运作中肯定其存在规模经济，因此政策建议是：政府以采取激励性的政策为手段，鼓励典当企业通过兼并或增加最小资本金来扩大他们的规模。

综上所述,世界各国和地区一般都认为:典当的主要功能是融资功能,从而将其划归为经营货币的行业范畴内,赋予其金融行业的特有属性。同时监管上也突出了其金融属性的监管。这也应该成为我国学习和借鉴的样榜。

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