地方金融办挂牌金融局：填补监管空白 厘清监管边界
发布时间2018年11月08日浏览量：来源:奕齐集团作者：佚名
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出于严控系统性金融风险的需要，更多的地方金融办正在变身金融局。
11月4日晚，央行官网刊发央行行长周小川撰写的题为《守住不发生系统性金融风险的底线》的文章，这篇文章摘自《党的十九大报告辅导读本》。文章再度发出警告，中国金融领域的潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，需同时防止“黑天鹅”事件与“灰犀牛”风险发生。
十九大报告中提出，要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。
对于地方监管而言，金融办改金融局被视为加强金融安全的关键落子。
事实上，早从2009年开始，已有包括北京、广州等多个城市金融办“变身”金融工作局或金融监管局（下称“金融局”），并将原金融工作局的职能分为服务、监管、执法三大块，重点强化监管、执法。地方将赋予金融监管局相应的执法功能，并配备执法人员。
7月，全国金融工作会议明确提出“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”的十六字原则。10月10日，深圳金融办加挂地方金融监管局牌子备受瞩目，被认为是十六字原则的落地，也是今后金融监管改革的趋势体现。
从事业单位到行政机构
“原来的金融办只是办事机构，多是提供事务性和服务性的工作。金融局的工作则更有实质性，有相应的权力和运行的要求，有管辖的事务方面的要求，还有组织架构方面的要求，较为适应现在金融生活的需要。”中国人民大学教授、金融与证券研究所副所长赵锡军告诉时代周报记者。
近年来金融业的快速发展也伴随着金融风险事件发生，加强地方监管势在必行。
据知情人士介绍，目前地方金融监管范围之广、监管责任之重，已经达到前所未有的高度。当前包括融资担保、小额贷款、区域性股权交易中心、融资租赁、地方金融资产管理，以及网贷业务等共九大类业务，都已明确纳入地方金融监管范畴。各地金融监管部门加挂地方金融监督管理局牌子后，将有利于与地方人行、银监局、保监局、证监局形成错位监管和补充。
对于地方金融监管重点监察的网贷业务，日益网负责人表示，目前国内互联网金融监管格局已经初步形成，地方金融办挂牌监督管理局有利于细化监管职能，加强地方监管力度，促进地方互联网金融平台的合规化发展。
据了解，日益网是我国知名的老牌互联网金融理财信息平台，于2013年3月4日正式上线，见证了中国互联网金融创新发展的全过程，致力于为广大用户提供简单高效、优质便捷的普惠金融服务。
深圳市金融办官网显示，目前深圳市金融办主要设置了5个处室，分别是综合处、金融服务处、政策规划处、金融稳定处、金融合作处。时代周报记者注意到，其中只有金融稳定处强调了监管与风险处置等相关的职能。
这意味着，此前深圳市金融办的架构设置更多承担着服务型职能。
而在临近的珠三角制造业佛山，金融工作局早于2010年就已成立。“佛山有着活跃的民间资本，从金融办到金融局，有助于完善金融活动的属地监管。”佛山市金融局一名负责人告诉时代周报记者。
从金融办演变成金融局，意味着机构对金融监管力度的进一步增强。
在采访中，前述佛山市金融局负责人向时代周报记者指出，金融办多是直属各级地方政府的事业单位，金融局则是直属该级地方政府的行政机构。从金融办向金融局的改变，实质上是机构性质从社会服务机构向政府权力机构的转变，“虽然只有一字之差，但监管力度是千差万别的”。
“从金融的稳定和管理工作上来讲，同样的职责，金融局会要求落到实处。”赵锡军对时代周报记者表示。
2017年7月，全国金融会议在北京召开，根据会议精神，各个地方必须要有一个部门来承接金融监管的职责，主要负责监管包括小额贷款、融资担保、融资租赁、资管公司、典当行等7类金融属性机构。
“金融局的管理范围和目前‘一行三局’体系并没有很大重叠。相反，金融局是有力补充。”前述佛山市金融局负责人对此评论道。
该负责人补充道，“一行三会”在地方的派出机构，均是采取对其上级机构负责的“垂直管理”模式，而非对当地地方政府负责。监管民间借贷既要有金融执法权，又要有地方行政执法权，因而民间借贷板块常常游走在监管的边沿。
中央财经大学金融学院教授、银行业研究中心主任郭田勇告诉时代周报记者：“从整体来讲，中央对地方金融监管非常重视，可以看出对一些地方性的金融机构给予了较大的支持力度。在这种情况下，金融局要进一步发挥好地方金融监管职能，控制地方性金融风险，这很关键。”
意在填补监管空白
“金融办最初设立的目的是协调沟通，现在却要负起监管职能。这当然会出现错位。”广东省金融办一名人士告诉时代周报记者，本世纪初，各地设立金融办的初衷是在日益活跃的金融活动中协调“一行三局”。
此外，金融监管盲区越来越多。武汉金融工作局局长方洁对21世纪经济报道记者表示，一行三会及驻地机构主要监管当地持牌金融机构，非持牌的类金融机构监管则分散在各个部门，如小贷在金融办，担保在经信委或金融办，融资租赁、典当等业务在商务局等。这造成地方金融监管格局不一致。而还有一些没有明确监管部门的理财、投资咨询、私募等类金融业态频现，由于设立的时候没有前置审批，造成监管空白。
在近年来的一些风险事件中，这种矛盾也有所暴露。引发市场对地方金融办的专业度以及在风险防范中缺位的讨论。
在另一些风险事件中，初期地方金融办、银监局、证监局等部门均表示不在其管辖范围内，直至风险爆发。
在这种情况下，全国多个地方已经进行探索，将金融办升级为金融局，扩充人员编制，加强对非持牌类金融机构的管理职能。
比如，上海市于2002年9月率先设立金融办，最初只是作为协调议事的机构，没有监管权力，也没有行政审批权。随后各地纷纷设立金融办，目前全国已有31个省、自治区及直辖市政府设有这一机构。
随着金融活动的不断活跃，“一行三会”的监管体系已不能满足金融风险控制的要求。尤其是民间金融和互联网金融的迅速发展，使得监管缺位的状况愈发凸显。
2016年末，佛山的居民存款达到6232亿元，民间资本在这座制造业城市的流动非常活跃。虽然当地已出台相关的管理办法，但对于小额贷款和互联网金融的上位法仍然缺位。
前述佛山市金融局负责人告诉时代周报记者，当下“一行三局”的监管存在不少触及不到的地方，这成了地方的监管难题：地方政府把监管权给了金融办，但金融办本身没有明确的监管职能，也难以协调和“一行三局”之间的工作，位置尴尬。
“为了让金融服务能够真正地惠及所有人民，同时也让风险控制能够有相应的职能部门，对中央层面或地方层面现有的监管制度进行一个更高效的配置，是金融监管改革一个很重要的方面。”赵锡军表示。
更重要的是，在金融监管和推荐上市之间，金融办越来越难“鱼与熊掌兼得”。
前述广东省金融办人士在采访中表示，除珠三角地区外，粤西及粤北地区都面临着金融人才不足的情况。许多地方金融办的工作人员来自于当地发改委、经信委等部门，此前主要负责辅导企业上市等工作，有的地方则是一套人马两个牌子。在金融形式多样、专业度要求更高的当下，矛盾逐步凸显。
“这对金融办来说是个挑战。因为要同时面临职能的庞杂和专业人手不够的问题。”兴业银行首席分析师鲁政委向时代周报记者表示。
据悉，深圳市为提高地方金融监管的履职尽责能力，也将充实金融办的队伍，逐步构建与现代地方金融治理相匹配的监管体系。
在鲁政委看来，金融监管改革实质上借鉴了一些成熟经济体的经验。“例如根据当地的情况，赋予金融机构一定的审批权，但前提是权责对等。批准以后就要把它给管好，出了问题需要承担责任。现在的原则是全国性的监管服务机构主要负责系统性的风险，而地方性的金融监管机构主要是平衡好风险和发展的问题。”
厘清央地监管边界
早在2009年，北京设立金融工作局。业界认为，在“实体化”以后，有了经费预算、人员编制，金融办的协助也将更为有力。
以武汉为例，2015年2月，武汉市金融办升级为武汉市金融工作局。在保留原金融办职责基础上，增加统筹、指导地方类金融组织和新兴业态发展的职责，做好金融风险防范、化解和处置等。
方洁对记者表示，这种改变正是在地方金融发展中的强烈共识。原有政府内设机构已经难以完全承担当前的金融管理职能。
山东、大连、温州、四川等省份和城市也进行了相似的职能调整。
2017年3月，山东省政府办公厅就下发了《关于印发山东省金融工作办公室（省地方金融监督管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称“山东方案”），明确了地方政府金融办的职能转变。
根据山东方案，改革是根据中共中央、国务院批准的《山东省人民政府职能转变和机构改革方案》进行，设立山东省金融工作办公室，挂山东省地方金融监督管理局牌子，为省政府直属机构。
《方案》显示，在“职能转变”上有“增加”和“加强”两块。增加的职责是：负责全省网络借贷信息中介机构的机构监管工作。加强的职责为三部分：加强地方金融监管，加快推进全省金融业改革发展，促进全省金融业转型升级；负责推动全省金融人才队伍建设；加强有关地方金融组织和金融活动审批的事中事后监管。
根据职能需要，山东省金融办（省地方金融监管局）设11个职能处室，其中具体涉及金融业务类别的处室包括，银行一处和二处、资本市场处、保险与担保处、农村合作金融处和民间融资监管处，另外还设立了金融稳定处和交易市场监管处等。
“在金融办的架构上成立金融监管局。武汉早在成立金融工作局时已有类似想法，全国金融工作会进一步指明了未来方向和路径。我们已经启动了地方金融管理体制机制创新的相关论证和前期准备。一旦时机成熟，将会率先启动上报工作。”方洁告诉21世纪经济报道记者。
尹振涛对记者称，国务院金融稳定发展委员会不仅将承担一行三会之间的沟通协调职能，也将承担中央和地方之间的沟通协调职能。在明确地方金融监管部门与中央监管部门派驻机构责权利的情况下，有助于增强各方参与监管的积极性。
人事编制、专业人才的能力建设难以一蹴而就。尹振涛指出，地方金融监管部门重要的是完成监控机制、信息共享以及举报投诉机制。“在明确责权利的情况下，地方金融管理部门完全可以加大技术投入，通过大数据等手段去弥补人力不足的问题。”在广东、贵州、厦门等多地，已经开始通过大数据进行金融风险监测防控。
国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚建议，关于地方金融管理部门，应制定统一的规章制度规范地方金融办的监管行为。首先，应明确金融办的职责定位，明确授权其对地方金融进行统一管理，重点强化其监管及执法检查职能，同时逐步剥离金融发展职能，避免内在利益冲突。其次，建议将现有地方金融办等名称统一更改成地方金融监督管理办公室（地方金融监督管理局），以突出其监督管理的核心职责定位，同时充实各级人员编制并完善组织架构；最后，明确地方金融管理的界限。
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