重点提示

三类机构应在注册后六个月内实际经营、缴足注册资金，新开设企业在注册地经营。重大事项须24小时或5小时内逐级上报区、市主管部门。

经批准，可以代运营三类机构。

上海金融办到金融局的变革

2019年5月24日，上海市地方金融监督管理局公布了《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》（简称：“三类机构监管意见”），于2019年6月24日实施。

要充分的理解上海金融局对三类机构的监管，就要了解中国经济改革40年来金融领域的分权与集权。

中国金融领域的分权与集权，是中国经济改革40年来的一条主线。我国的经济改革是从放权让利开始的，后来慢慢的收紧，加大中央对金融的集权。

一、1993年前：双重领导制

中国人民银行以及开始独立或恢复重建的四大专业银行，均采取总行和地方政府双重领导，业务上主要以总行领导为主，党务工作则以地方领导为主。

1979年2月国务院《关于恢复中国农业银行的通知》、1979年3月国务院批转的中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》、1983年4月国务院批复财政部《关于建设银行机构改革问题的报告》，均确认国有银行分支机构实行总行和地方双重领导模式。

1983年9月国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，开始由总行上收干部管理权限，但仍给地方政府对其辖区内央行分支机构贯彻执行国家方针、政策的情况进行监督管理的权限。

1993年之前，人民银行、国有专业银行分支机构的信贷业务，地方政府有较大的干预甚至支配能力。

改革初期，地方政府批准设立城市信用社、信托公司、农村合作基金会、典当行、股权交易、资金拆借中心（多为人民银行分支机构的三产）等新型金融组织，直接参与到多元化金融组织的建立过程之中。为治理金融乱象，国务院于1989年9月发出《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》，要求对未经央行批准以及从事非法金融活动的金融性公司进行清理整顿，明确所有金融机构由中国人民银行进行监督管理，任何地方政府均不得违法违规批准设立各种类型的金融公司。

二、1993年后：垂直领导制

我国中央政府与地方政府的关系，不是类似母子公司制，而是类似总分公司制。经济分权有利于提高地方的积极性，但地方政府经济行为的后果，最终均由总公司承担，有中央政府的隐含担保在里面。做一件事，只分享成功的喜悦而不用担心承担失败的风险，热火朝天是必然的。

鉴于各种当时的弊端，国务院于1993年12月发布《关于金融体制改革的决定》，中央政府开始全面上收金融资源配置权力。

1998年央行跨省设置大区行，以摆脱地方政府的干预；央行逐渐设置证监会、保监会和银监会，并于1997年底，成立中央金融工委，将中央金融机构党委与地方党委脱钩，实行垂直领导，使金融部门在组织关系上自成体系，彻底独立于地方政府和党委。

三、金融办到金融局的变迁

东南来金融危机后，中央对金融稳定的警惕性提高，为了强化地方政府的金融责任意识，中央放松了地方性商业银行的市场准入。中央主动给地方让渡部分金融产权。

金融一直以来是由中央管理的，也就是央行、银保监在各地设立的分支机构，但是逐渐地方也出现了很多这些中央垂直机构管不到的事情，所以就成立了金融办来作为补充。

2002年，上海金融办成立，成为全国首家金融办，在此后10年里，全国各地纷纷成立金融办。其职责主要有三：

1、为地方发展寻求融资支持；

2、开展金融领域的招商引资，沟通服务协调属地金融机构；

3、承接中央授权或委托地方政府行使部分地方性金融机构的监管权和风险处置责任。【规则的制订仍然归央行和各银保监会及央行的其他分支机构】

2009年，上海金融服务办公室成立了自己事业单位：上海金融发展服务中心(加挂：上海金融信息服务中心）。该事业单位由原上海市上市公司资产重组服务中心更名而来。

经过十多年的运营，金融办积累了丰富的经验，具备了发行金融监管职责的能力，各地逐步在金融办的基础上，设立地方金融监督管理局。

2018年，设立上海市地方金融监督管理局（加挂：上海市金融工作局）（不再保留上海市金融服务办公室）

三类机构：央行与金融局的关系

2018年4月20日起，三类机构（融资租赁、保理、典当）由商务部管，划归银保监会管。

银保监会是规则的制订者，同时负责战略决策。银保监会是央行在全国各地的分支，代表中央政府对全国的金融集权管控。

地方金融局对三类机构行使的是地方监督管理权，这种监督管理系在在中央政策下进行的区域性监管。

三类机构监管意见的五大方面

2019年5月24日，上海市地方金融监督管理局公布了《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》（简称：“三类机构监管意见”），于2019年6月24日实施。

三类机构监管意见从五大方面出发，分别是：

一、规范经营管理

二、信息报送

三、十三项禁止行为

四、分类监管

五、外部监督

这些意见不是一次性从无到有制订出来的，有些是实施中的法规政策或者措施的集合。

近几年，随着融资租赁行业的发展，出现了很多空壳公司、通道公司，国家已经在慢慢的清理这些空壳公司。

2019年1月9日，上海金融局发布《关于三类机构信息报送的通知》。

意见一：规范经营管理

我国融资租赁企业到2018年底，已经超出了1.1万家，有相当一部分空壳公司，实际运营的约2000家左右；融资租赁公司往往又配套的开设商业保理公司；部分融资租赁公司是作为通道公司或闲置不用。这些现象大大的影响了行业的健康发展。鉴于此，上海金融局第一条意见便是规范行业的经营管理，在此提出九条意见。

这九条意见中，重点有四条：6个月内经营，注册资金实缴、注册地实际经营、权属登记。

意见二：信息报送

在该意见出台前，2019年1月，上海金融局便出台了《关于三类机构信息报关的通知》，此意见系在该通知基础上的延伸和完善。

意见三：十三大禁止行为

上海金融局以逐条列示的方式，规定了13类禁止行为，任何三类机构都不能违反。现重点解读如下：

1.不得从事或变相从事吸收存款、发放贷款（典当行不得发放信用贷款）、受托发放贷款、受托投资理财等金融相关业务；

解读：融资租赁业发展以后，并不是所有融资租赁公司做融资租赁的事，有些公司实际上是在做通道、做着放贷款的生意，有的则从事投资理财的事情。存贷款属于银行类金融机构专营，没有经营许可证不得从事经营。此条重点打击做通道的公司，以及明为租赁实为借贷的公司。

2.不得通过未经国家金融监管部门批准设立（或颁发相关经营许可）的机构直接或间接向社会公众融资。包括但不限于不得通过P2P网络借贷等互联网金融平台及各类地方交易场所、非持牌资产管理机构、私募投资基金等机构，以债权（或收益权）转让、资产管理计划等方式向社会公众融资；

目前融资租赁公司融资渠道主要有发债、融资租赁保理和资产证券化等方式，除此之外，融资租赁公司还可以通过其他渠道融资。

在互联网金融盛行的前二年，金融领域出了很多问题，国家正在整治之中。为了规范金融管理秩序，只允许融资融资公司从有牌照的金融机构处融资，不允许从没有牌照的金融机构融资。

3.不得违反相关监管规定使用非合规渠道资金，不得自行或通过股东及关联方非法集资；

在行业内，股东向公司借款是一个常见的融资渠道，但股东的钱往往不是自己的，很多时候是向社会募集的，向非特定的对象借款达到一定的数量，即获得非法集资。

在P2P刑事案件中，非法集资是个常见罪名，很多P2P公司的募集资金行为即构成非法集资（非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪）

4.不得抽逃或变相抽逃资本金；

该规定不是最新的规定，但是常见的一种违法行为，如果抽逃资金，除涉嫌刑事犯罪外，抽逃资金的股东还承担相应的民事责任。

5.不得违反相关行业监管制度关于资产规模或贷款余额的限制性规定，其中融资租赁公司、商业保理公司的风险资产不得超过净资产总额的10倍，典当行银行贷款余额不得超过净资产；

风险资产是指具有未来收益能力的资产,比如股票之股息、债券之利息等等。但是,风险资产的未来收益是不确定的。对于融资租赁公司，风险资产主要是租金收益。

本条规定融资租赁公司/商业保理公司的风险资产不得超过净资产总额的10倍，目的是为了防止融资租赁公司不顾风险的去通过融资的方式去做业务。

6.不得以“手机回租”等名义通过APP等互联网渠道违规开展“现金贷”“校园贷”等业务；

手机回租在商业模式上是一种融资租赁的模式，但在当前严打现金贷、校园贷的形式下，该业务也不允许做。

除了手机回租，也禁止其他任何形式的以类似回租为名，行贷款之实的现金贷、校园贷。比如电脑回租、IPAD回租等等。

此处禁止的并非回租模式，也非手机回租，而是禁止的非法高利贷。

7.不得超过有关行业监管制度规定的标准向客户收取费用、利息；相关行业监管制度没有具体规定的，向客户收取费用、利息不得违反最高人民法院关于民间借贷利率的相关规定；

目前还没有行业监管制度对此作出规定。目前也不清楚这里的行业监管制度是由金融局制订，还是由银保监会制订，尽管两家机构有明确的分工，但也存在很多模糊地带。一件事两家人都管的另一面是一件事两家人都不管。期待这个行业监管制度的出台。

民间借贷利率24%是一条红线，超过部分无效。司法实践中，利息+违约金之和不得超过本金的24%。

上海金融局为了防止三类机构发明出更多的收费项目，直接把费用也纳入其中。

不过这条规定感觉是为三类企业收取更高的费用打开了方便之门。例如融资租赁公司除了收取租金外，还可以收取各种费用，只要费用率和利率不超过24%即可。

目前金融领域存在一种账外独立核算的现象，有些金融机构把各种费用和利息单独核算，当作企业的利润，这部分利润往往又不进公司的账目。

8.不得采取不法手段进行账款催收；

在高利贷盛行的前几年，高利贷不法分子利用各种违法手段催收，目前在扫黑除恶的大环境下，很多不法分子都已经绳之以法。

在民间高利贷、小贷公司、车辆融资租赁公司都存在非常严重的不法手段账款催收行为。这些不法手段都不允许，也是扫黑除恶打击的重点之一。

9.不得通过各类虚假做账手段开展账外经营，不得隐瞒收入、逃税漏税、套取补贴；

上面说过了，有些金融类公司把费用、利息单独核算，账外经营，作为公司的利润，实为逃税的一种手段。另一方面操作账目，套取国家补贴。甚至有些公司存在的目的只有一个：骗取国家补贴。

10.不得虚报、瞒报或不予报送相关经营信息、重大事项；

在本意见中，重大事项有12项，分别是：

1.发生群体性事件或重大安全防范突发事件；

2.主要资产被查封、冻结、扣押；

3.主要或全部业务陷入停顿；

4.企业或其法定代表人因涉嫌违法违规被行政机关、司法机关立案调查；

5.企业或其主要法人股东依法解散、申请破产或者被责令关闭、吊销营业执照。

6.直接或间接在境内外上市、发行债券、发行资产证券化产品；

7.发生单笔金额超过净资产10%的重大损失或赔偿责任；

8.为股东或其他关联方提供担保（为自身控股子公司、项目公司对外融资提供担保除外），或发生其他单笔金额超过净资产20%的对外担保等或有负债；

9.任一股东所持企业5%以上股份被质押、冻结、司法拍卖、托管、设定信托或者被依法限制表决权；

10.董事、三分之一以上监事或总经理发生变动或无法履行职责；

11.企业或其法定代表人受到相关部门较大金额罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证（营业执照）、拘留等重大行政处罚，或者作为被告（或被申请人）涉及重大诉讼、仲裁；

12.其他对公司经营发展有重大影响的事项。

11.不得出租、出借典当等业务经营许可证，未经批准不得直接或变相将企业交由第三方机构实际经营；

借壳现象和借用资质现象在行业内普通的存在的，目前的三类机构，以及以前的银行业中都存在类似的现象。

本作者在写《票据的江湖》一文中便提到过该众生乱象的出借资质的行为，甚至有的银行把自己一起借出去了。

很多P2P金融公司以及实业公司往往同时操控着融资租赁公司和商业保理公司，在不同的项目中使用不同的公司进行操作业务；或者根据业务的需要由实业公司实际运营融资租赁公司和保理公司，融资租赁公司和保理公司实际上是实业公司的融资平台。

但这里需要注意的是，上海金融局并未禁止将三类机构交由第三方机构运营，而是经批准后，可以代运营。但如何批准，目前还没有配套的政策出台。

12.不得拒绝或阻碍市、区主管部门及其委托的第三方机构实施非现场监管或现场检查；

有权实施监督的部分有三类：市、区主管部门、其委托的第三方。

这里有必要说一下我国目前存在的政府机构的三级嵌套现象：政府下设事业单位，事业单位投资设立有限公司。

政策的制订者往往是政府机关，但出头露面的是事业单位，实际干活的是有限公司。例如：央行下设央行征信中心是事业单位，央行征信中心投资设立上海资信有限公司。征信系统的登记、管理是由央行征信中心负责的，但实际运营方是上海资信有限公司。

票据交易所也是这种三级嵌套的架构模式。

上海金融办成立7年后设立了自己的事业单位：上海金融发展服务中心。

13.不得从事其他违反法律、法规、行业监管制度的活动。

意见五：分类监管、联合惩戒

为三类机构实行打分，依据不同的分数分类进行监督。

除了市、区主管部门监管外，还依据不同分数报送央行征信中心、市场监督局、行业协会、公安局开展联合惩戒。

处罚措施包括：

1.警示、约谈、责令改正;

2.在行业内部通报相关情况；

3.列为重点监管对象，加强日常监管及现场抽查、检查；

4.降低监管评级；

5.对其办理重大事项变更等相关申请暂不受理；

6.列入经营异常企业名单，向社会公告相关情况；

7.依法取消其相关业务经营资质，或收回并注销相关经营许可证；

8.根据《上海市社会信用条例》及有关法律、法规，及时将相关情况通报有关部门、行业自律组织开展联合惩戒；

9.将机构主要负责人及其他负有主要责任的人员纳入行业从业人员警示名单，并通报有关部门、行业自律组织；

10.建议市场监管部门依法列入经营异常名录或严重违法失信企业名单管理；

11.情节严重的，移送有关部门依法采取吊销营业执照等行政处罚措施；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

意见六：行业自律、外部监管

租赁/保理/典当协(公)会等行业自律组织：

1、制定完善行业自律公约及有关业务标准

2、加强从业人员教育培训及诚信体系建设

3、搭建行业内外部沟通交流平台4、

协助市、区主管部门开展数据统计、合规检查、监管评级等事中事后监管工作。

会计师/律师/信用评级机构等第三方机构：

1、通过合规评价、审计审查、外部评级等方式，促进本市三类机构规范发展

2、协助配合市、区主管部门开展相关事中事后监管工作。

上海金融局关于三类机构监管的意见全文

《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》

《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》(沪金规〔2019〕1号)

一、服务实体经济，强化经营管理

(一)本市三类机构应当立足自身业务定位，围绕客户需求创新业务模式、优化业务流程，切实发挥普惠金融作用、提升服务实体经济能力。

(二)本市三类机构应当在相关法律、法规及行业监管制度规定的经营范围内依法开展经营活动，未经批准(或备案、准予试点)不得开展其他金融业务。

本市三类机构应当在完成设立登记并取得相关经营许可(或备案文件、试点资质)后6个月内实质性开展融资租赁、商业保理、典当等相关业务，并保持持续经营，切实服务实体经济;开业后无正当理由，不得自行停业连续6个月以上。

(三)本市三类机构应当确保注册资本根据相关行业监管制度及时实缴到位。相关行业监管制度没有具体规定的，一般应当在设立后6个月内将部分注册资本实缴到位，以保障实质性开展融资租赁、商业保理等相关业务;其余注册资本也应根据业务发展状况及时实缴到位。

(四)本市三类机构应当完善公司章程，建立健全以股东(大)会、董事会(执行董事)、监事会(监事)、高级管理人员为主体的组织架构，并应当对各主体之间相互制衡的责、权、利关系做出制度安排，切实保障建立明晰的治理结构、科学的决策机制、合理的激励机制和有效的约束机制。

(五)本市三类机构应当建立并执行健全有效的项目评审、风险管控、财务管理等方面内部控制制度、程序和方法，切实形成对各类主要风险进行事前防范、事中控制、事后监督纠正的动态机制和过程。

(六)本市三类机构应当加强从业人员管理及培养教育，着力配备具有金融、贸易、法律、会计、鉴定、评估等专业知识技能和从业经验并具有良好从业记录的人员。担任企业法定代表人、董事、监事、高级管理人员等相关职务的人员应当信用良好;担任企业总经理、副总经理及风险控制、合规稽核、财务管理部门负责人(或实际履行相关职责人员)等高级管理人员的，应当熟悉经济金融工作，从事融资租赁(租赁)、保理、典当或相关金融机构运营管理工作三年以上，或从事相关行业工作五年以上。

(七)本市三类机构应当加强对重点客户的管理，审慎把控单一客户及其关联方的业务比例，有效防范和分散经营风险;应当建立健全关联交易管理制度、规范关联交易行为，确保关联交易符合法律、法规、行业监管制度要求。

(八)本市三类机构在开展业务过程中，除按有关规定办理权属(含相关附属权利)登记外，融资租赁公司、商业保理公司需及时在中国人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统办理相关权属登记，将有关权属状态予以公示;典当行所收当物需及时上传公安部门典当协查系统。

(九)本市新设立的三类机构应当在注册地设立实际经营场所(在中国(上海)自由贸易试验区内注册的企业，至少应当在注册地所在区设立实际经营场所，下同);本市已经设立的三类机构至少应在本市设立实际经营场所，并应逐步实现在注册地设立实际经营场所。

二、加强信息报送，报告重大事项

(十)本市三类机构应当严格按照有关监管要求开展信息报送：

1.应当使用全国融资租赁企业管理信息系统(http：//leasing.cbrc.gov.cn)、全国商业保理企业信息管理系统(http：//sybl.cbrc.gov.cn)、全国典当行业监督管理信息系统(http：//pawn.mofcom.gov.cn)及监管部门要求的其他有关监管信息系统，及时、准确、完整填报相关数据信息;

2.企业工商登记信息发生变更的，应当在有关变更(备案)登记手续办理完成后5日内，及时登录相关行业监管信息系统如实修改相应信息;

3.应当于每月5日前，向注册地所在区主管部门报送上一月度快报信息;应当于每季度结束后15日内，通过相关行业监管信息系统填报上一季度经营信息及相关报表;应当于每年4月30日前，通过相关行业监管信息系统填报上一年度经营信息及相关报表。

(十一)本市三类机构发生以下重大事项的，应当于24小时内向注册地所在区主管部门报告;区主管部门应当在收到报告后24小时内向市地方金融监管局报告：

1.发生群体性事件或重大安全防范突发事件;

2.主要资产被查封、冻结、扣押;

3.主要或全部业务陷入停顿;

4.企业或其法定代表人因涉嫌违法违规被行政机关、司法机关立案调查;

5.企业或其主要法人股东依法解散、申请破产或者被责令关闭、吊销营业执照。

(十二)本市三类机构发生以下重大事项的，应当在5日内向注册地所在区主管部门报告(如相关情形发生较为频繁，也可于每月5日前批量集中报告);区主管部门应当在收到报告后5日内向市地方金融监管局报告：

1.直接或间接在境内外上市、发行债券、发行资产证券化产品;

2.发生单笔金额超过净资产10%的重大损失或赔偿责任;

3.为股东或其他关联方提供担保(为自身控股子公司、项目公司对外融资提供担保除外)，或发生其他单笔金额超过净资产20%的对外担保等或有负债;

4.任一股东所持企业5%以上股份被质押、冻结、司法拍卖、托管、设定信托或者被依法限制表决权;

5.董事、三分之一以上监事或总经理发生变动或无法履行职责;

6.企业或其法定代表人受到相关部门较大金额罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证(营业执照)、拘留等重大行政处罚，或者作为被告(或被申请人)涉及重大诉讼、仲裁;

7.其他对公司经营发展有重大影响的事项。

三、严守风险底线，规范经营行为

(十三)本市三类机构应当严守风险底线，切实遵守相关法律、法规、行业监管制度，规范自身经营行为：

1.不得从事或变相从事吸收存款、发放贷款(典当行不得发放信用贷款)、受托发放贷款、受托投资理财等金融相关业务;

2.不得通过未经国家金融监管部门批准设立(或颁发相关经营许可)的机构直接或间接向社会公众融资。包括但不限于不得通过P2P网络借贷等互联网金融平台及各类地方交易场所、非持牌资产管理机构、私募投资基金等机构，以债权(或收益权)转让、资产管理计划等方式向社会公众融资;

3.不得违反相关监管规定使用非合规渠道资金，不得自行或通过股东及关联方非法集资;

4.不得抽逃或变相抽逃资本金;

5.不得违反相关行业监管制度关于资产规模或贷款余额的限制性规定，其中融资租赁公司、商业保理公司的风险资产不得超过净资产总额的10倍，典当行银行贷款余额不得超过净资产;

6.不得以“手机回租”等名义通过APP等互联网渠道违规开展“现金贷”“校园贷”等业务;

7.不得超过有关行业监管制度规定的标准向客户收取费用、利息;相关行业监管制度没有具体规定的，向客户收取费用、利息不得违反最高人民法院关于民间借贷利率的相关规定;

8.不得采取不法手段进行账款催收;

9.不得通过各类虚假做账手段开展账外经营，不得隐瞒收入、逃税漏税、套取补贴;

10.不得虚报、瞒报或不予报送相关经营信息、重大事项;

11.不得出租、出借典当等业务经营许可证，未经批准不得直接或变相将企业交由第三方机构实际经营;

12.不得拒绝或阻碍市、区主管部门及其委托的第三方机构实施非现场监管或现场检查;

13.不得从事其他违反法律、法规、行业监管制度的活动。

四、探索分类监管，开展联合惩戒

(十四)市地方金融监管局及各区主管部门探索对本市三类机构实施分类监管。根据三类机构股东及高级管理人员情况、公司治理与内部控制情况、业务发展情况、合规经营情况、经营风险情况、落实监管要求情况等因素进行监管计分，在监管计分基础上开展年度监管评级，并根据监管评级结果采取差异化监管措施、实施分级分类监管。

(十五)本市三类机构违反相关法律、法规、行业监管制度及本通知要求，或者实际处于失联、停业状态的，市地方金融监管局及各区主管部门可以视情况依法采取以下处理措施：

1.警示、约谈、责令改正;

2.在行业内部通报相关情况;

3.列为重点监管对象，加强日常监管及现场抽查、检查;

4.降低监管评级;

5.对其办理重大事项变更等相关申请暂不受理;

6.列入经营异常企业名单，向社会公告相关情况;

7.依法取消其相关业务经营资质，或收回并注销相关经营许可证;

8.根据《上海市社会信用条例》及有关法律、法规，及时将相关情况通报有关部门、行业自律组织开展联合惩戒;

9.将机构主要负责人及其他负有主要责任的人员纳入行业从业人员警示名单，并通报有关部门、行业自律组织;

10.建议市场监管部门依法列入经营异常名录或严重违法失信企业名单管理;

11.情节严重的，移送有关部门依法采取吊销营业执照等行政处罚措施;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

五、强化行业自律，健全外部监督

(十六)上海市租赁行业协会、上海市商业保理同业公会、上海典当行业协会等行业自律组织应当积极发挥自律作用，制定完善行业自律公约及有关业务标准，加强从业人员教育培训及诚信体系建设，搭建行业内外部沟通交流平台，并协助市、区主管部门开展数据统计、合规检查、监管评级等事中事后监管工作。

(十七)鼓励会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等第三方机构发挥专业作用，通过合规评价、审计审查、外部评级等方式，促进本市三类机构规范发展，协助配合市、区主管部门开展相关事中事后监管工作。

本意见自发布之日起30日后施行。

上海市地方金融监督管理局

2019年5月23日

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