农村"两权"抵押贷款的融资困境及出路探析
发布时间2016年05月31日浏览量：来源:和讯网作者：佚名
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-以邓州市为例
资金匮乏与短缺是解决“三农”问题的瓶颈，近期国家发文制定农村承包土地经营权和农民住房财产权（简称“两权”）抵押贷款试点暂行办法，使得农村“两权”真正成为法定抵押物，这对缓解农户融资困难、促进农村发展、实现农业现代化有巨大的推进作用。尽管国家已对金融机构在“两权”抵押贷款试点明确了政策要求，但是从近年的试点摸索情况上看，银行业金融机构作为最后贷款人，在落实“两权”抵押贷款上仍存在诸多忧虑。本文以试点邓州市为例，探讨农村“双权”抵押贷款的现实意义、融资过程存在问题及政策建议。
一、农村“两权”进行抵押贷款的现实意义
2016年3月，人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并从多方面对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。邓州市作为省直管市，2014年在市政府及人行的支持与推动下率先在全省开办农村土地承包权抵押贷款，其中邓州市农村信用社作为地方性金融机构，积极开展“双权”抵押贷款业务，并取得一定经验和实效。截止2016年2月，邓州市农村信用联社已累计发放农村土地承包经营权抵押贷款16笔9920万元，支持了一大批优质龙头企业的发展壮大。实践表明“两权”被允许抵押融资逐步盘活了农村沉淀资产，并有效缓解我国农村居民因缺乏法定抵押物而融资难的困境。
（一）有利于推进城镇化建设。城镇化是我国社会经济发展的必然趋势，随着农村土地“两权”抵押贷款的实现，将有效改善城镇化过程中农村承包经营地的抛弃、宅基地的闲置，对盘活农村沉淀资产起到巨大的促进作用，并为农民融入城镇化提供资金支持。
(二)有利于扩宽融资渠道，降低农户融资成本。“三农“问题的根本在于农民的增收上，”两权“允许进行抵押贷款，使得农民拥有的资产真正成为法律允许的贷款抵押物，将极大改善农户融资现状，并降低农户融资成本。如邓州联社对农户放贷的贷款利率在同等条件下优惠二个百分点（含）以上。
(三)有利于促进农村土地适度集中，开展规模经营。土地的分散化状态使得农业生产回报率低下、收入增长有限，通过“两权“进行抵押贷款，种植大户、种植能手可以获得更多的资金用于支持通过转让或者租赁取得的土地进行规模化生产，提高土地生产效率。如对邓州丹水天香林果种植专业合作社的贷款，助力企业腾飞壮大。
(四)推进普惠金融体系的建设。党的十八届三中全会，“普惠金融”被第一次写入党的决议，主要任务就是让列于正规金融体系之外的农户、贫困人群及小微企业，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。而“两权”抵押贷款不仅有效盘活农村资产，更有助于农民获得需要的金融服务，对构建农村普惠金融体系建设有重要的推动作用。
二、农村“两权”抵押贷款发展面临的困境
尽管“两权”抵押贷款对缓解我国“三农”问题，乃至我国整体经济发展有巨大的推动作用，但是从现实情况来看，作为放贷人的银行业机构积极性并不高涨，究其原因主要是银行业金融机构安全性、流动性的经营性质与农村“两权”的性质和特点存在着矛盾。
(一)开展“两权”抵押贷款需要额外的抵押物。根据当前法律规定，农村集体经济组织在满足条件的基础上对集体土地有收回权，且该收回权带有一定的行政命令色彩，不受土地是否抵押的影响，若国家对土地使用人予以补偿，银行可以要求抵押人将补偿金提存或者要求提前清偿，但存在土地使用权基于其他原因而被无偿收回的情况，抵押权的不确定性加大银行放贷的风险，邓州农信社在办理“两权”抵押贷款业务时通常需要贷款人给予额外的担保或保证，“两权”不能有效发挥其抵押作用。
（二）贷款抵押率低,放贷金额少。由于缺乏专业的评估机构，使得抵押物价值难以量化，特别是开展农村土地经营权抵押贷款过程中，因农户承包的草场、耕地的经营收益受自然生产环境、土地贫瘠状况及市场等因素影响较大，对其价值进行准确评估难度较大，评估结果很难被认可；若银行作为评估机构，为控制风险，评估结果常低于抵押物价值，并给予抵押人较低的贷款抵押率。
（三）抵押物变现难挫伤银行放贷的积极性。“两权”作为抵押物，其变现难易程度将成为银行放贷的重要考虑因素，但根据《农村土地承包经营法》的规定，土地承包经营权和宅基地使用权的流转需满足多种条件才可实行，这些限制为银行实现其抵押权带来严重障碍。
（四）放贷对象多为大型优质龙头企业。从邓州市农信社放贷对象来看，主要为优质龙头企业，对有小额需求的普通农户并无涉及，普遍性较差。
三、促进农村“两权”抵押贷款发展的建议
（一）要进一步完善相关配套制度。农村“两权”抵押贷款尽管已得到法律的认可，但是完善土地相关配套制度是当务之急，一是完善农村土地确权、登记、颁证制度，权利明晰是农村土地“两权”抵押融资的必然前提，而当前我国农村土地承包经营权及宅基地权属不明晰的特点不利于抵押贷款的开展；二是成立专门的土地评估机构，通过完善评估指标体系，提高土地承包经营权的评估准确度，为银行业金融机构提供公平公正的土地价值评估；三是规范农村土地流转交易市场，“两权”抵押贷款的开展必然使土地流转交易频繁起来，健全的土地流转交易市场更易于使银行的抵押权得以实现。四是建立风险补偿机制。地方政府部门应通过设立贷款风险补偿机制，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失，保障抵质押物处置期间农民基本居住权益。如邓州市政府牵头成立了邓州市农村土地承包经营权抵押贷款担保中心，市财政注资160万元，每个乡镇入资30万元，共1000万元，组成担保基金。并专户存入农信社，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供额外的风险担保。
（二）保险部门的大力配合。保险部门要加快完善农业保险和农民住房保险政策,积极扩大农业保险品种和范围，开展农民住房财产权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供增信支持。
（三）银行业金融机构的支持。当前我国农村土地“两权”抵押贷款的融资仍来源于银行业金融机构，因此在我国政策的引领下，银行业金融机构应牢记社会责任感，为农村普惠金融体系的建设贡献自身力量，特别是地方性银行业金融机构，要充分发挥地缘、人缘优势，通过走特色化道路，积极推动“两权”抵押贷款的业务的发展。
（四）建议成立专门政策性银行进行对口支持。目前我国农村“两权“抵押融资还在起步阶段，因我国农村土地的特殊性与商业银行的经营原则存在一定的矛盾，商业银行涉农信贷意愿不大。通过对欧美发达国家和地区的农地金额制度的学习，建议我国成立专门的农地金融机构，如土地银行，专业服务农村“两权”抵押贷款需求。
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