浅谈在我国民事执行中引入“强制管理制度”的必要性
发布时间2017年11月09日浏览量：来源:民主与法制网作者：佚名
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笔者作为基层法院的执行员，在所办理的金钱给付类执行案件中，涉及需要执行被执行人房产的案件多达70%以上，而最终被执行人的房产能够真正变现，进而实现申请执行人合法债权的却寥寥无几。被执行人唯一一处住房，农村小产权房过户限制，房屋价值远远大于申请执行标的，房产等不动产评估拍卖费用大、耗时长等因素，成为被执行人房产转移所有权清偿债务的诟病。
近几年来，随着我国房地产市场的不断升温，房产已成为个人及社会组织的主要资产，并广泛地被作为责任财产，在社会信用体系中扮演着极其重要的角色，在人民法院执行财产中更是占据了半壁江山。畅通被执行人房产，及时转变经济利益，对于进一步提高人民法院执行效率，有效保障胜诉当事人的合法利益，起到了至关重要的作用。然而，我国现行法律对于人民法院强制执行被执行人房产，仅规定了通过评估、拍卖、变卖或以物抵债的方式来清偿债务。实践中通过以上途径已经不能满足有效实现当事人胜诉权益的需要了。笔者通过研读国外执行措施，发现在房产等不动产的执行措施中，有一种我国不存在的执行措施——强制管理，在国外被当作与拍卖并重的执行措施。经过对强制管理的深入了解，笔者发现，强制管理可以在不转移被执行财产所有权的情况下，以未来收益还债，这为解决当下执行中遇到的难题提供了新思路。
一、对强制管理的理解
（一）强制管理的涵义
在以金钱给付为内容的执行程序中，当人民法院依职权对被执行人所有的财产采取查封、扣押、冻结措施后，为了实现对申请执行人金钱债权的清偿，执行法院通常采取拍卖、变卖的方式，对被执行财产予以变现，或将被执行财产以评估的价格，直接交付申请执行人。除此之外，人民法院也可以依法通过强制管理被执行财产的途径完成执行程序。所谓强制管理是指执行法院对于已查封、扣押的财产，选任管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债权之执行方法。理论界对强制管理有狭义和广义之分，广义的强制管理是指在金钱债权的执行过程中，执行法院依职权选任管理人对已查封、扣押、冻结的被执行人的不动产、动产及股权强制实施管理的行为，并以管理所得收益使债权得以清偿的执行活动。狭义的强制管理其对象近限于不动产，尤其是房屋不动产。笔者认为随着社会经济的不断发展，社会财产形式也趋于多样化，诸如知识产权、股权等虚拟化的财产，也大量被纳入法院执行财产的视野。从执行效率最大化的角度出发，可以将全部具备预期收益的执行财产纳入到强制管理对象范围内。
（二）强制管理的实质
强制管理的实质，是在不处分执行财产的前提下，实现强制执行目的一种执行措施，其理论基础为物权权能的可分性。我国物权理论秉承“一物一权”，即只能存在一个所有权，物权进一步发挥的效果为物权权能，即占有权、使用权、收益权和处分权。虽然名义上的所有权只能属于一个主体，但用益物权的存在，使得非物权所有人可以对他人之物占有、使用、收益。用益物权所体现的物权权能的可分离性，是强制管理的法理基础。“强制管理通过分离财产所有权的权能，使债权人的所有权成为一种观念的存在。”从实施强制管理的过程来看，管理人对财产的占有权，是强制管理顺利进行的前提；财产能够产生收益，是强制管理得以适用的条件；管理人对财产的使用，使财产免于限制，得到保值增值，产生强制管理的执行标的，即收益。因此，笔者认为，强制管理实质上是一种执行方法，表现为物权权能的集合，但是不包括处分权，因为管理人并未取得执行财产的所有权，而处分权是所有权权能中最核心的权能。
二、在我国对执行财产实施实强制管理的必要性
（一）现行财产执行措施的局限性
一是我国民事执行对财产的执行措施，主要包括查询、冻结、划拨被执行人存款，扣留、提取被执行人收入，查封、扣押、拍卖、变卖被执行人财产。这些民事执行措施从表面上看来种类繁多，但概括起来主要是针对有形财产的执行，而对与无形财产例如收益权的执行，尤其是对执行不动产收益权的规定，少之甚少。
二是我国现行民事执行程序中对财产执行，都是转移财产的所有权，以处分财产的方式执行。这种处分式的执行方式，在实践中存在容易不当执行第三人财产、对未进行登记的不动产无法执行等局限性。
（二）不动产执行案件上升，执行阻力增加
在我国从计划经济向市场经济体制转轨过程中，尤其是在20世纪90年代中后期以来的转轨加速期间，我国居民财产随着经济的高速增长，出现了不断积累和积聚的趋势。与此同时，财产形态和结构也发生巨大变化。现阶段，房产成为我国居民财产形式的主要载体，已是不争的事实。据中国家庭金融调查与研究中心的报告显示，截至2015年，我国居民家庭总资产中，房产占比就已经高达69.2%。房产作为我国居民的主要财产形式，已成为人民法院执行财产的重要组成部分。然而，一些新问题、新阻碍，也随之出现。
一是“大财产小债权”的执行难题。这类案件往往债务人只有价值较高的不动产，而其负担的债务数额却较小。根据笔者对所在基层法院近三年执行案件标的额的统计，有近七成的执行案件，申请标的额在50万以下，其中又以10万以下的申请标的额居多。此类执行案件，当债务人无其他可供执行的财产时，人民法院的通常做法是将该不动产进行拍卖。虽然不动产在满足金钱债权方面成效显著，但是为了清偿小额的金钱债权，拍卖几十万的高额不动产，再加上畸高的评估、拍卖费用需要债务人承担，容易引起债务人及其家属的不满情绪，阻挠法院的执行工作，甚至是暴力抗拒执行。
二是债务人“唯一处住房”执行难。我国法律出于保障债务人和与其共住家属的基本居住权、维护社会安定的需要，规定对被执行人的唯一住房禁止拍卖、变卖和抵债。执行中债务人往往会以住宅唯一为由，拒绝法院的执行，债权人的权利难以实现。虽然为了保障申请执行人的胜诉权益，对于被执行人的唯一一处住房执行难的问题，最高人民法院先后制定了以大换小、以郊换城、支付房租、租赁经济适用房等执行规则予以解决，但上诉规则的可操作性却略显一般，仅笔者所在的法院，能够采取上诉方式对被执行人唯一一处房产予以执行的也是寥寥无几，况且当债务人拒绝换房时，法院也常常是迫于无奈而中止执行。
三是对小产权房执行的困境。小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证是由乡（镇）政府或村集体颁发，房屋土地所有权属于农村集体组织。小产权房属于限制流通的财产，不能向本集体组织以外的第三人转让或出售。这是出于保护集体土地、防止集体土地流失的需要。司法实践中，对小产权房应如何执行的问题，主要争议焦点是小产权房能否拍卖。一种观点认为小产权房可以拍卖，但是拍卖后存在无法获得房产证的问题；另一种观点是不允许对小产权房拍卖，或者通过变卖及以物抵债来清偿债务。但小产权房不能向本集体组织之外的人出售或者转让，假如买受人是本集体组织之外的人，又该如何保障买受人的权利呢？小产权房在执行中面临的尴尬局面，主要症结在于我国民事执行措施，对不动产的执行侧重转移所有权的方式变价，而小产权房又不能按照物权法的规定，顺利实现变更权属的登记，这在司法实践中一直难以解决。
对此，经过对强制管理的深入了解，笔者发现，强制管理制度在不转移被执行财产所有权的情况下，以该财产的预期收益为执行对象，可以在一定程度上解决上述执行难题。
（三）强制管理制度对我国法院执行工作的有利之处
强制管理的对象是执行财产的预期收益，它可以在双方当事人中间找到利益平衡点，对于人民法院兼顾各方利益提高执行效率，有着积极的作用。
一是从被执行人的角度出发，强制管理可以进一步发挥“放水养鱼”执行策略的优势，最大程度实现申请执行人的合法债权。笔者作为基层法院的一名执行员，对于债务沉重、无法立即履行债务但有可预期收益的被执行人，通常采取“放水养鱼”的执行策略。给予他们必要的休养生息的时间，使债务人有限的财产，免于闲置状态，保持财产继续运营，实现财产保值增值，使债权人利益得到最大程度的实现。诚然，“放水养鱼”仅仅是一种执行策略，从表面上看，与强制管理有着异曲同工之妙，但实质上二者存在着本质的区别。人民法院启动强制执行程序的最终目标就是控制被执行人的财产，并用此财产强制实现对债权人的债务。“放水养鱼”与强制管理的区别就在于对预期收益的可控制性，只有将强制管理制度赋予法律强制性，被执行财产的预期收益才能依法予以实际控制，用以清偿债务。
二是有效化解“有房不能卖”的执行困惑。我国物权法规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生法律效力；未登记的不发生法律效力，但法律另有规定的除外。”因此，在我国转移房屋的所有权必须到房屋登记机关进行房屋所有权转移登记后，才会发生房屋所有权的转移。然而，在实践中房屋所有权的登记往往并非如我们所认为的如此简单。房地产开发商恶意诈骗、违法开发，拖欠税款，证照不健全，验收不合格，产权争议，集体土地小产权房，政府土地政策的变化等诸多原因，都可以导致虽然对房屋已经拥有了“实际的所有权”，却无法予以登记。这种不能转移所有权的房屋，一但在人民法院的执行工作中出现，就会带来这样一种“执行尴尬”，明明是被执行人所有的房屋，却因不能转移所有权而无法实施拍卖、变卖，在被执行人“消极怠工”、拒不配合的情况下，强制执行却是略显无力，执行法院往往都会陷入束手无策的境地。这样的囧境，带来的不利后果就是当事人的极大怨恨，人民法院司法公信力的大打折扣，以及连年增加的涉执信访案件。而强制管理的法理基础是财产权能的可分离性，因此可以由被执行人继续保留财产的所有权，通过国家强制管理的介入，暂时将财产占有、使用和收益的权能交由管理人，由管理人对财产进行经营管理、提取收益。强制管理的这一优势，在财产权属不明或者是缺少必要的证照时，规避拍卖、变价后无法转移所有权的弊端，顺利执行，最大限度保障申请执行人的胜诉权益上体现的尤为明显。可见，强制管理制度在不需要转移财产的所有权的情况下，便能巧妙地化解执行中的这一难题。
三是强制管理制度可以在“大房产小债权”的执行案件中找到平衡点。笔者在办理执行案件过程中，经常遇到被执行人除价值较大的房产外无其他可供执行的财产，且申请执行标的又远远小于该房产价值的情况。此种情况下，虽可以在符合条件下对被执行人的房产予以拍卖变卖，用以实现申请人的债权，但从被执行人的角度出发，一个较小的债权，却让其失去了唯一的住处，这显然不符合适度执行的原则，同时也容易产生各种不稳定因素，这样的执行效果虽然实现了申请人的债权，同时又造成了更大的隐患，司法实践中如此操作的更是少之又少。而通过强制管理，就不动产进行出租，用租金偿还债权，便能实现适度的执行，达到执行中理性的平衡。毕竟民事执行不能破坏社会经济的发展，也不能成为阻碍社会经济发展的祸因。
四是可以尽早实现房屋抵押权。以笔者负责执行的一起金融借款合同纠纷案为例：该案的申请人为一家国有银行，执行过程中被执行人除将一处房产抵押给银行外，无其他可供执行的财产。根据我国现行法律，银行如想实现债权，只能通过行使抵押权对该抵押房产予以评估拍卖。此种情况下，一笔不菲的评估费用需要银行预先支付；一段近半年的评估、公告、拍卖的期间需要银行耐心等待；抵押房产流拍以物抵债给银行后，转为不良资产的风险银行需要承担，况且在经济环境不景气下房产拍卖的流拍率又在不断攀升等，都是房屋抵押权人实现抵押权益的不利因素，对于执行法院来说，此类案件的执行效率也因此降低。设想一下，如果将担保不动产收益执行制度引入执行法，与拍卖一起保证抵押权的实现，通过管理人对担保不动产进行管理，维持不动产价值的同时，使抵押权人能安定地从收益中回收债权，那么民事执行中的担保不动产变现难的问题，自然会获得一定程度的缓解。
五是充分体现人性关怀，最大限度化解被执行人的抵触情绪。众所周知，案件之所以能够进入执行程序，一般来说，最为直接的原因就是一方当事人不履行生效法律文书确定的义务，另一方当事人向人民法院申请强制执行。既然是不愿意履行义务，既然是强制使其履行，这种被执行人与执行法院固然的关系，似乎必然造成被执行人对人民法院强制执行的抵触情绪，而这种抵触情绪也是造成执行难问题的重要原因。对于人民法院来说，通常的做法是通过思想教育、法治宣传、促进双方和解等方式，来减少这种抵触情绪，提高执行效率。诚然，上述方法对于化解被执行人的抵触情绪，已是广大执行员行之有效的手段，但笔者发现，强制管理制度在有些执行财产涉及房产的案件中，可以从根本上消除这种抵触心理。房产对于所有权人来说价值较大，在家庭财产中占有极高的比重，强制转移被执行人房产的所有权，势必会带来被执行人的较大抵触情绪。强制管理能从根本上化解被执行人的这一抵触情绪，就在于这种制度保留了被执行人对财产的所有权，通过国家公权力的强制介入，只是剥夺被执行人房产一定时期内获取的财产收益权利。相比使其丧失财产所有权的处分性执行，更容易使被执行人接受，抵触情绪也可顺势得到了安抚，不满心理降低了，也就意味着债权实现的阻力减小了。尤其在被执行人除只有一套供居住的房屋外，无其他可供执行财产的情况下，基于保护债务人和同住家属的基本生活条件考虑，我国法律采取了附条件的拍卖、变卖其房屋的执行方式，但司法实践中，所附条件过于苛刻，适用几率不高，此类案件面临执行“终本”的尴尬境地。若是运用强制管理执行，允许申请执行人对被执行人和其同住家属居住的唯一住所，申请强制管理，以此来倒逼被执行人尽快履行义务，债权人诉求也得到了满足。在构建和谐社会的过程中，法律实施的社会效果不可忽视，民事执行过程中，也需要具有“人情味”。强制管理的恰当使用，对协调双方的利益，减少因为执行造成的不安定因素，达到良好的社会效果，有着重要意义。
三、对在我国执行体系中引入强制管理制度的几点建议
（一）明确强制管理制度的条件
一般来讲，强制管理的适用须要符合以下几个条件：
一是强制管理须发生在金钱债权的执行过程中。所谓金钱债权，是指以给付一定数额的货币为内容的债权。在关于物和行为的请求权的执行中，因执行标的是生效法律文书指定的物的交付或行为履行，非经双方当事人协商一致，不得任意变更，所以一般不发生强制管理的情形。
二是被执行人对强制管理的不动产必须具有所有权或用益物权。具体来说，就是被执行人须要对强制管理的财产享有收益权。须要说明的是，这里的强制管理的财产，不要求必须是被执行人的财产，只要被执行人对该财产依法享有收益权，就可成为人民法院强制管理的对象。而担保物权等他物权就不能成为强制管理的对象，则是因为被执行人对该财产没有收益权。
三是被执行财产须能产生一定数额的收益，这里的收益应包括孳息及生产经营的利润。同时收益须达到一定的数额，即一定期间里该收益的数额要多于因管理所支付的管理费、执行费等必要费用，否则强制管理就会失去它本身的意义了。
(二)引入强制管理制度后，如何处理其与拍卖的关系
强制管理是强制拍卖的有益补充。例如在不动产禁止转移所有权，或者存在高额担保，使普通债权人并无拍卖实益，或者市场价格暂处低迷状态应待其价格上涨方可拍卖。此时通过强制管理制度，即可巧妙避开这些难题。从强制管理与拍卖的基本性质出发，在法律适用上，二者的地位应是平等的。强制管理的对象是执行财产的收益，拍卖的对象是执行财产的所有权，从所有权与收益权可分离的角度出发，二者之间便是独立的，更无隶属的关系可言。因此，笔者认为在司法实践中强制管理与拍卖，完全可以单独适用，也可一并适用。但无论如何选择适用，其适用的根本原则就是在依法保护好双方当事人及第三人合法权益的前提下进行，最大限度提高案件执行效率。
（三）强制管理适用的程序问题
我国现行法律对强制管理制度的适用程序未做规定，借鉴国外经验，结合我国司法实践，笔者认为强制管理应包含如下程序：
一是应依法提出申请。笔者认为，强制管理的实施，关系到申请执行人债权的实现，因而，强制管理应由申请执行人提出申请，即便是执行法院或被执行人提出，也应获得申请执行人同意。执行法院应该对申请人的申请进行审查，符合条件的，予以实施，并依法作出裁定；不符合条件的，应驳回申请。
二是确定管理人及其权利义务。从某种意义上讲，强制管理能否达到预期效果，最为关键的是能够选任适格的管理人。在管理人的选任上，笔者认为可以参照评估拍卖机构的选定方式，可以由当事人协商一致，协商不成的可以由人民法院指定。但无论由谁选定的管理人，其管理行为都要在人民法院的监督下进行。同时也可以构建人民法院强制管理人数据库，从数据库中随机选定。当然这种方式还需要针对管理物的不同进行分类，数据库的建设上还需要进一步探讨。从理论上讲，凡可通过经营管理被执行财产增加收益的自然人、法人或其他组织，都有资格担任管理人，但被执行人除外。管理人独立于申请执行人与被执行人对管理物行使管理、收益及将金钱收益变现的权利，并依法获取相应的报酬。同时管理人要接受人民法院的监督，要报告财产并如实交付管理收益。
三是要明确强制管理的期限。强制管理的期限，是指管理人实施强制管理的时间限制，一般应由人民法院根据案件实际情况，在强制管理的裁定中予以规定。我国现行法律规定：“执行案件应当在立案之日起六个月内结案，非诉案件应当在三个月内结案。”司法实践中在被执行人除强制管理财产外，无其他可供执行财产时，且强制管理的收益在六个月内明显不足清偿债务，此时，强制管理的期限与执行案件的法定办案期限出现冲突。笔者认为，从立法技术层面上看，可以参照拍卖公告期限不计入执行期限的规定，将强制管理的期限从六个月的执行期限中扣除。
四是债权的履行。管理任务结束后，管理人应向人民法院及双方当事人出具详细的财务情况报告，执行法院应委托相关机构对管理人的财务报告进行审查，报告属实，可以对全部收益在优先支付酬金、税款、抵扣执行款等必要费用后，用以清偿债权人的债权。
五是有关强制管理终结的问题。首先，当申请执行人的债权获得全部清偿时，强制管理自然终结。这包括强制管理所得收益除支付必要费用后，已达到全部清偿债务的数额；也包括被执行人在强制管理期间，除支付强制管理必要费用外，将全部债务履行完毕。其次，从债权处分自愿的角度出发，申请执行人自愿，或者双方当事人达成和解协议，由申请执行人提出申请，人民法院应当终结强制执行。最后，当被强制管理财产灭失后，或者已经明显不会产生收益的情况，人民法院应当终结强制管理程序。
（作者：辽宁省抚顺市抚顺县人民法院执行局审判员 孙闻博）
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