浅谈收费权质押贷款的风险与防范措施
发布时间2014年02月27日浏览量：来源:辽宁典当网作者：佚名
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银行营业机构为规避信贷管理风险，曲解质押贷款含义，质押权载体或质押物掌握偏宽，致使部份质押贷款质押品及质押权不符合《担保法》和《贷款通则》的规定。造成贷款银行质押权益得不到法律的保护，或难以执行，滋生质押贷款风险。
一、收费权质押贷款的主要成因
由于贫困地区经济环境比较恶劣，银行难以找到可供支持的项目，有效需求严重不足。因此，银行现行信贷政策和经营意识更多倾向于支持政府投资项目、基础设施建设、水电气垄断行业、有特权自收自支事业、财政差额拨款事业等单位。侧重向县城重点中小学、医院和电视台等以公益为目的的事业单位倾斜，在资信等级评定和认定与授信和项目评估及贷款投入上予以特别对待。如：省级重点中学可直接认定为AA级或AAA级信用等级，对三等甲级医院可直接认定为AA级信用等级；对这些学校和医院可按其不超过净资产的70％发放以其事业性收费权利为质押的贷款。同时，重点中小学、医院和电视台等以公益为目的的事业单位建设渴求资金，财政一时难以全额拨款到位，又缺乏可供抵押的财产物资，只得以其事业性收费权利为质押品向银行贷款，这类质押贷款与《担保法》和《贷款通则》的规定相悖。
据调查，目前有部分银行业金融机构以公益事业和基础设施预期经营收入等收费权为质押权的质押贷款，包头市达茂旗农村信用社以政府发放的“退牧还草试点工程建设户”的返回款为质押的贷款，还有一些以公益事业未来的经营收入和基础设施营运收费权为质押权贷款。该类质押贷款实为银行与借款人一纸合作协议下的信用贷款，它与普通信用贷款无本质区别，随着时间失衡其风险暴露也渐显端倪。
二、收费权质押贷款的风险剖析
按《金融辞海》释义，质押本应是债务人或和第三者以其动产或可转让的财产权利作为债权担保的法律行为。随着质押贷款变向违规的加剧，银行质押贷款新的风险点也逐渐暴露出来。识别风险，剖析产生风险的原因，成为监管当局和经营管理部门现实问题与焦点所在。
（一）事业收费权质押的法律风险
用事业单位收费或经营收入权作贷款债权担保保证的行为是一种无效权利质押，不符合《担保法》和《贷款通则》的相关规定。因此，该质押行为也就得不到法律的保护，此类质押贷款风险与信用贷款无本质区别。《贷款通则》规定：“贷款人在以权利质押方式发放担保贷款时，用于质押的权利应当是依法已明确为可以质押的权利”。《担保法》也明确规定了权利质押范围及品种，如汇票、支票、本票、债券、存单、仓单、提单；依法可以转让的股份、股票及商标专用权、专利权、著作权中的财产权等可以质押。同时，《担保法》对禁止质押也作了明确规定，国家机关、学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，其设施不得抵押。显然这些收费属质押缺乏法律依据，质押合同也就没有法律效力，银行这类质押贷款的合法权益得不到质押方式的特别保障，产生一定的法律风险。
(二)事业收费权质押的行政性风险
垄断行业或公益事业单位与地方政府行政机关有着千丝万缕的联系，常常是行政机关与事业单位性质不分，部分还是一人同时担任有紧密联系（管理与被管理）的行政机关和事业单位的法人代表。政府行政官员常常是“铁打的营盘、流水的官”，由于行政官员届满或交流或轮换，这类事业法人代表也随行政官员挪位“走马灯式”的变换，因此，这类事业法人经营的稳定性和执行承诺的连续性比较差，甚至有的新“官”不理旧账的思想严重，徒具形式的以事业单位经营收费权为质押权利的质押贷款，即使发生贷款权益纠纷，诉诸法律，银行贷款权益能否得到法律保护也还是一个未知数，也就自然产生一定的行政性风险。
（三）收费权质押的现实风险
专有性和排他性与收费实体不可分割性是事业单位经营收费权的特点。医院向病人收费、学校向学生收费、电视台向观众收费是政府赋予的权利，并由物价和财政部门审批其收费标准和范围，它是以公益为目的，这种收费权既不能委托，也不能转让，而是与相应的事业单位融为一体，形成“毛与皮”的关系。尽管借款人把收费权质押给银行，有其主管部门和财政部门签订的协议，并经过有权部门质押登记，但是，实际上这种质押权利并没有移交给质押权利人贷款银行占有，贷款银行既不能到医院、学校和电视台收病人、学生和观众的钱，也不能控制和处置其收费权，医院、学校和电视台收多少费，还多少银行贷款全由出质人直接控制，银行根本无法行使质权人的权利。银行贷款本息回收全凭借款人的诚信意识及道德水准，形成一定的现实风险。
同时，行政事业单位经营或收费权设定附有时代性和强制许可性，随着《行政许可法》的实施和政府职能的归位，治理乱收费力度加强，收费的范围和标准逐渐缩小，有的甚至认定为乱收费予以取消，以其作质押的贷款风险程度就不言而喻。
（四）收费权质押的留置风险
对于民营学校、民营医院、商业电视台等虽然实施企业化管理与运行，毕竟与企业有较大的差别。银行仅凭这些公益事业单位的本系统行业内排位等次直接认定资信等级，并以此作为确定贷款与否、贷款多少及期限长短的依据。因此，以事业单位收费权作质押的质押贷款，仅重于贷款质押的形式，实质作用不大。一旦这些民营的学校、医院和电视台的质押贷款发生风险，即使通过司法途径获得其质押的收费权，也因其收费权与经营管理权的不可分享性，甚至具有排他性，而贷款银行又缺乏相应的经营管理能力，不具备相应的资质。即使行使质押权及质押物的处置权，受让面也比较窄。至此，质押贷款银行面对难以处置的质押权物，由其变成烫手的山芋，使质押贷款银行业金融机构对质押权及质押物处置时，处于尴尬境地。
（五）收费权质押的操作风险
即使以公路通行收费权作质押，也经相应有权部门的质押登记，所有手续都齐备。但是，公路通行费收取是严格的政府许可行为，具有排他性，且收费权的价值具有不确定性，同时公路因超载不堪重负，日常维护费用高，而公路业主又没有多少资本金，若遇以收费权质押的贷款公路发生变故，对贷款银行来说风险是首当其冲的。
（六）收费权质押的道德风险
银行信贷管理普遍推行了贷款调查、评估、审批、管理分离，但是，由于银行信贷管理是群体性、以主观判断为主的业务行为，加之，公益事业和基础设施单位资质评定及项目评估缺乏完备指标体系和取舍标准。银行相关操作人员的道德品质和业务技能又参差不齐，在调查、评估、审批、管理方面受人为因素影响比较突出，不时引发信贷管理的道德风险，不具贷款条件的企业及项目因银行内部资信及项目评估和信贷管理人员的操作而获得了贷款，其质押权物又有悖于《担保法》之规定，实质与信用贷款并无两样，项目贷款发放先于不足，加之贷款后其管理又不到位，因此，贷款风险损失或潜在风险自然是不言而喻。
三、规范质押行为管理，防范贷款风险损失
银行大力支持公益事业和基础设施建设，发挥信贷资金的强大支撑作用，有利于县域经济的良性发展，但同时应严格遵循以风险为本的经营理念，规范公益事业和基础设施建设质押贷款管理，做到有所为、有所不为，控制和防范贷款风险损失。真正找准调整银行信贷结构和优化投向，促进县域经济协调发展与防范金融风险的结合点。
（一）增强质押贷款风险防范意识
银行信贷决策要进一步树立风险为本的经营理想，重申科学、民主和规范信贷决策。以公益事业和基础设施的经营收费权为质押的贷款，不是严格意义上的质押贷款，只能认为是银企（政、事）合作协议下的信用贷款，其所谓的质押权物的价值不确定性、收费的政府许可性及排他性，决定着这类质押贷款具有较大的现时风险或潜在风险。因此，凡是以公益事业和基础设施经营收费权为质押的贷款调查、评估、审批、发放、贷后日常管理的每个环节，要时刻绷紧防范贷款风险损失这根弦，进一步增强该类贷款的风险防范意识，真正树立贷款风险防范为先的信贷营销和经营营理理念，强调质押贷款风险防范实质重于形式。
（二）规范质押贷款操作行为管理
质押贷款的贷款调查、评估、审批、发放操作必须严格遵循《担保法》、《合同法》、《商业银行法》和《贷款通则》等法律法规之规定，规范质押贷款的调查、评估、审批和发放操作及贷后日常管理行为，履行相应手续，完备质押贷款法律文书及附件材料。坚持贷款调、审、贷三分离，决策责任终身追究制，力求消除质押贷款立项、评估、审贷、管理过程中的瑕疵，控制质押贷款的风险点。确保质押贷款业务的合规性、有效性、完整性和真实性，把银行信贷资金真正放在稳妥之处，得到特别呵护，从而维系银行信贷资金的循环与周转得以继起，确保信贷资金的保值与增值。
（三）开辟质押贷款第二还款保障
以公益事业和基础设施的经营管理收费权质押的贷款实质为银企、银政、银事合作下的信用贷款，贷款银行仅凭与借款人签订一纸以公益事业经营收入和基础设施使用费收取为质押的协议，就以为贷款安全高枕无忧了，那是不明智的操作行为。因此，贷款银行对以公益事业和基础设施的经营收费权为质押的贷款，还应开辟第二还款来源，要求借款人以其拥有的有效资产（净资产）为抵押或由借款人寻求银行认可的有实力的经济组织或个人提供贷款连带担保，最大限度地提高贷款安全的保障系数，从而有效地规避贷款风险损失。
（四）探索公益事业资信等级评定
银行要积极适应公益事业和基础设施建设的投融资体制改革需要，对公益事业和基础设施的借款人资信等级评定制定与建设项目评估办法进行修订与补充，充分考虑公益事业和基础设施借款人及建设项目的特殊性，构筑借款的资信等级评定及建设项目评估框架体系，探索新的评估方式与方法，设定相应的借款人资信等级评定与建设项目评估的定性和定量指标体系，测定评估指标的标准参照值，以满足贷款银行对公益事业和基础设施借款人资信等级评定和项目评估的需求，确保对公益事业和基础设施借款人资信等级评定及建设项目评估结论符合客观实际，适应信贷决策管理的需要。
（五）引入社会公益事业经营理念
随着公益事业和基础设施建设投融资体制改革的不断深入，推行以政府投资为主导的多元化业主制，引入市场化多渠道融资，以加快社会公益事业和基础设施的建设步伐。因此，公益事业和基础设施建设、维护与运行管理理所当然要突破传统观念的束缚，逐渐淡出政府大包大揽社会公益事业和基础设施的体制和机制，本着“谁投资、谁主管、谁受益、谁经营、谁举债、谁偿还”的投融资与经营管理析则，引入市场化经营管理的理念，实行商业化运作，保持公益事业的基础设施经营管理的合理收益与偿债能力，以促进公益事业和基础设施建设、管理、营运的良性循环。
（六）推行质押贷款风险管理机制
由于有些质押贷款存在较大的现实风险和潜在风险。因此，贷款银行对这类贷款要引入严格的风险管理机制，确立以经济效益为核心，以防范风险为根本的经营管理理念，全面推进质押贷款风险管理，引入信贷管理风险决策机制。建立健全识别质押贷款风险点，准确评估风险权重，提足风险损失拨备，动态监测贷款风险迁徙与偏离，有效处置贷款风险损失，做实信贷资产质量，真实披露银行业务、财务信息。建立健全银行信贷决策、管理与监督体系，严格的银行信贷决策、管理风险责任追究制，以减少决策和管理工作失误。
（七）金融法制建设引导信贷投向
针对《担保法》、《商业银行法》、《合同法》及《借款通则》在公益事业和基础设施建设向银行借款融资的法律法规方面的障碍，就相关金融经济实体法和程序法作适当修订和补充，解决以公益事业和基础设施经营所得及收费权为质押权物同法律法规条文设定相悖的矛盾，满足新形势下以公益事业和基础设施建设向银行借款融资，并以经营所得及收费权为质押权物得到法律法规的认可。努力打造公益事业和城市基础设施建设能借银行贷款、收费权可质押、还贷付息有保证、违约要赔偿、责任必追究、执行无障碍的金融良性运行的和谐法制环境。
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