民间借贷规范发展路径辨析
发布时间2013年11月25日浏览量：来源:辽宁典当网作者：孔令学 北京联合大学副教授
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【摘要】近年来我国民间借贷规模不断膨胀，尤其是在信贷投放趋向紧缩的大背景下，颇有愈演愈烈之势。民间借贷具有双重性，在促进经济发展的同时，对社会稳定、经济运行也有一定的破坏性。我国现行重约束轻引导的民间借贷管理机制弊端明显，应当通过完善相关法律规范，引导金融机构支持配合，促进民间借贷机构健康发展等综合措施扬长避短，引导和促进民间借贷规范发展。
一、民间借贷及其双重性
民间借贷是指游离于正规金融机构之外，发生在非金融机构的社会个人、企业及其他经济体之间的以货币为标准的价值让渡及本息偿付的活动。近年来，随着我国经济的发展以及对民间借贷管制的放松，民间借贷规模急剧膨胀。
民间借贷具有典型的双重性，积极的方面是民间借贷对经济发展，特别是非公经济中的中小企业成长、农村经济中农户的生产经营、日常消费等起到了相当大的积极作用；消极方面是民间借贷的自发性经常导致资金链条断裂等事故，进而引发连锁不良反应，危害经济社会稳定，具有很大的潜在风险。
从发展的角度看，一方面民间借贷作为一种信用行为有其经济内生性，是中小经济体发展的重要资金来源之一；另一方面，民间借贷主体拥有追求价值增长的发展权，有权在现行制度下利用法律和政策规定自主追求利益最大化。所以对民间借贷不应一味打压，而是应该允许其开放发展，并通过制度改进对其进行规范，进而通过引导其规范发展来保障民间借贷主体的基本权利，以此促进金融市场结构优化和经济持续稳定增长。
二、我国民间借贷规制与发展过程简析
新中国成立后我国民间借贷的发展大致可分为三个时期：一是1949年至1978年间，这一时期以计划经济体制为主。二是1979年至2005年，这一时期是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程，允许民间私人借贷，但禁止企业间借贷。三是2005年至今，在打击非法集资和高利贷的同时，对各类民间借贷采取默许态度，同时决策部门开始考虑制定专门的《民间借贷条例》，引导和规范民间借贷有序发展。
﹙一﹚1949年至1978年我国民间借贷规制与发展情况
从新中国成立到改革开放前的30年间，我国民间借贷经历了一个由宽容、限制到改造直至被禁止的过程。建国初期国家对民间借贷采取管制和利用的政策，在整顿清理后允许其恢复与发展。1950年8月，中国人民银行在《人民银行区行行长会议关于几个问题的决定》中指出：“大力提倡恢复与发展农村私人借贷关系，我们应结合当地党政部门宣传借贷自由政策，鼓励私人借贷的恢复与发展。利息数不要限制，债权应予保障。”可见，当时政策不但允许私人借贷，而且高利贷也是合法的，债权同样受法律保护。1953年3月，中共中央《关于春耕生产给各级党委的指示》提出：“允许农民间的自由借贷，发展信用合作以补国家银行农业贷款之不足，”支持在农村中提倡私人借贷以弥补国家农业资金的缺口。
此后，在对民间借贷进行清理整顿的基础上，政府有指导性地开始了对民间借贷的公私合营到社会主义改造。以上海钱庄业为例，历时3年到1952年完成了私营银钱业的全行业公私合营，这一时期先后经历了四次改造：组织联合放款处、组织私营行庄联营集团、组织联营总管理处、发展公私合营银行。又如上海的典当行业经过社会主义改造后彻底消失，改组为小额质押贷款处，但由于民众对它的需求仍极为旺盛，直到1966年文化大革命爆发后，才停止贷款，只办理还款，并于1967年11月对外公告结束业务。
社会主义改造成功之后，民间借贷受到强烈打压，大多数形式的民间借贷基本消失，仅剩以个人之间互助友情借贷形式的私人借贷还存在，但其活动范围与规模已相当狭小。1954年11月，中国人民银行召开反高利贷座谈会，进一步提出了“代替私人借贷”的方针，主张发展信用合作社，配合国家农贷工作，以取代私人借贷。
﹙二﹚1979年至2005年我国民间借贷规制与发展情况
改革开放后，非国有经济迅速发展，但是改革开放初期的资金供给主要是通过财政拨款和专业银行贷款来实现，而且对象以国有经济为主。无法得到正规渠道资金支持的民营经济开始求助于民间渠道，民间借贷开始逐渐发展。为扩大资金供给渠道，解决非公经济体资金供给不足问题，我国政府对民间借贷的管制逐渐趋向宽松，除允许私人借贷外，还相继出台政策允许设立合作基金会、农村合作银行等，赋予部分民间借贷合法身份和地位。
这一时期的相关法律法规对民间借贷进行了规范，对民间借贷中私人借贷的合法性予以承认。根据最高人民法院的有关司法解释，利息高于银行同期贷款利息4倍就属于高利贷，超出部分不受法律保护。换言之，民间借贷利息在银行同期贷款利息4倍以内的受法律保护，这和银行贷款利息几乎没有浮动权限的规定相比，实际上肯定了民间借贷的合法性，并给予了民间借贷前所未有的法律保护和支持。但这一时期的民间借贷主要是民间私人借贷，各类资金互助会仍然不允许发展，也禁止企业集资和各种形式的非法吸收公众存款行为，同时继续保持对高利贷的高压打击政策，并规定了相应的刑事处罚措施。
进入21世纪后，我国非公经济发展迅速，民间借贷的作用越来越大。2005年5月25日，中国人民银行公布了2004年中国区域金融运行报告，首次提出要正确认识民间金融的补充作用，要因势利导、趋利避害，这是国家金融主管部门第一次对民间借贷公开的正面、积极评价。
﹙三﹚2005年以来我国民间借贷规制与发展情况
这一时期主要以对民间借贷阳光化、规范化为标志，在打击非法集资和高利贷的同时，对民间借贷采取默许和放松的政策，同时决策部门开始考虑制定专门的《民间借贷条例》。如2006年，中国人民银行确定在陕、川、黔、晋四省实施小额信贷试点，推行“只贷不存”机构运作模式。2008年8月，中国人民银行在《货币政策执行报告》中开辟专栏讨论民间借贷问题，对民间借贷的作用加以肯定，并指出民间借贷作为正规金融有益和必要的补充，在一定程度上缓解了中小企业和“三农”的资金困难，增强了经济运行的自我调整和适应能力，并在一定程度上填补了正规金融不愿涉足或供给不足所形成的资金缺口。
进入新世纪，政府逐渐认识到了民间借贷的重要性，对民间借贷的作用加以肯定，对民间借贷主体采取了放松的政策，不但允许私人借贷，还默许企业之间、企业和自然人之间的民间借贷行为[1]。这一时期不仅是我国民间借贷快速发展的时期，也是政府对其发展进行规范的重要时期，以小额贷款公司为标志的改革，逐渐实现民间借贷的阳光化、规范化。
三、我国民间借贷市场发展失范问题与危害
尽管民间借贷的积极作用很大，但由于规范缺失，很容易产生系统性风险。尤其是货币政策重归稳健以来，信贷投放趋紧，信贷需求缺口加大，民间借贷及其不规范发展带来的风险问题一度成为整个社会的焦点。
﹙一﹚规范缺乏下我国民间借贷市场的乱象
货币政策重归稳健以来，民间借贷规模急剧膨胀，仅浙江民间资本就高达万亿元，通过小额贷款公司、担保公司、典当行和私人之间放贷，成为民间借贷的主要途径，月息回报普遍在2分以上，最高的甚至达5分，即年利率60%。温州民间借贷更是空前活跃，借贷利息一路疯涨。温州民间借贷利率超过了历史最高值，一般月息36分，有的则高达1角，甚至1角5分，年利率高达180%。有数据显示，温州89%的家庭、个人和59%的企业都参与了民间借贷。除正规金融体系外的数万亿元民间游资外，资金富余的上市公司也开始把资金大规模投向民间借贷业务，有的贷款收益甚至超过主营业务。
金融海啸发生后，温州经济受到前所未有的冲击，部分借债企业无力还债。据媒体报道称，因资金链断裂而“跑路”甚至跳楼的温州企业主仅2011年9、10两个月就高达25人。他们要么借了高利贷，但营业利润抵不上所需偿还的高额利息；或者自己担保的巨额资金连本带息难以收回。随着民间借贷多米诺骨牌的依次倒下，温州民间借贷债务危机已演变为全面的民间借贷危机，并向江苏、福建和内蒙古等省区蔓延。
﹙二﹚我国民间借贷市场发展失范的深层次原因分析
1.利率非市场化是民间借贷发展失范的根本原因。在现行经济结构和金融市场格局下，我国居民的正规投资渠道主要是银行存款，但由于利率非市场化等因素，银行存款利率过低，在通货膨胀环境下银行存款实际在贬值，寻找高利率的民间借贷投资渠道成为必然。同时，银行主要的间接融资体系造成了银行信贷利率和非利率成本高企，中小企业和部分个人资金需求者资金成本高涨，资金需求正规渠道满足度低，只能求助于非正规的民间借贷渠道。由于缺乏相应的政策法规，民间借贷主体、借贷程序、借款合同、违约责任和借款催收等都缺乏统一的管理规范，造成了发展失序和混乱的局面。
2.投资渠道狭窄是资金流向民间借贷的直接原因。虽然对民间资金无法形成准确的统一数据，但综合有关研究和抽样调查的情况看，比较可信的数据大致在4万亿左右。如此巨量的资金投向民间借贷市场的直接原因是由于银行存款不能实现保值增值的目的，在经济增长中积累下来的大量民间资金开始寻找保值增值的渠道。如2008年股市大跌后，资金开始大量投资于房地产，著名的温州炒房团通过民间借贷聚集资金全国炒房，许多人把购买房产作为资金保值增值和获利的主要投资途径。房地产受到严厉的政策调控后，民间借贷资金又转向企业借款等投资渠道，特别是企业短期融资需求大，时间紧，很难从正规渠道获得满足，借贷利率高，契合了民间借贷的便捷、高利的特点，吸引越来越多的企业和个人加入民间借款的行列，埋下了很大的风险隐患。
3.小企业融资困难是促进民间借贷繁荣的现实原因。现行经济金融体制下银行信贷资金主要投向国有企业和其他大型企业，中小企业融资困难问题无法得到有效解决。据北京大学国家发展研究院2011年发布的《小企业经营与融资困境调研报告》显示，我国小企业生存环境不乐观，半数小企业通过民间借贷完成融资，能从银行贷到款的公司只有15%，金额在100万元以下的贷款基本成为盲区，很难得到银行的重视。如此巨额的中小企业融资缺口只能求助于民间借贷市场，这也是造成民间资本借贷繁荣的现实原因。
4.“各扫门前雪”的监管格局弱化了民间借贷监管。我国目前对民间借贷机构和民间借贷行为的监管存在多龙治水的问题，比如现在对小额信贷公司的监管是地方政府金融办，对典当行、拍卖行的监管是在地方工商局或商务局，对大型融资担保公司的监管是在银监部门。多部门监管的格局容易造成“各扫门前雪”的利益诉求，也会产生一些监管上的空白，客观上使得留在民间借贷的资金趋于隐蔽化，从而使风险无法把控。
5.部分高利润行业刺激了民间借贷的无序发展。由于民间借贷的逐利性，大量民间借贷资金通过各种渠道流向部分高利润，高利润也支撑了民间借贷的高利率和不规范。如近几年房地产、矿业等行业资金需求量大，大量民间借贷资金涌入进来。在金融危机、宏观调控背景下，房地产行业已寒意瑟瑟，矿产行业也风光不再，大量民间借贷资金深陷其中，特别是部分资金投资手续不完善，风险担保不规范，可能会造成重大损失。
﹙三﹚民间借贷发展失范危害巨大
1.削弱货币政策执行力度，影响国家宏观调控效果。一国借贷资金的总量等于正规借贷和民间借贷之和，借贷资金的配置在两者之间是此消彼长的关系，如果大量的资金发生在正规借贷之外，就会造成资金体外循环，干扰正规金融的运行，在一定程度上影响了国家货币政策的实施效果。一是影响国家利率政策的实施。正规金融机构的利率根据我国的利率政策在一定区间内浮动，而民间借贷的利率是根据资金的市场供求关系，由借贷双方自发制定的。由于民间借贷大都发生在企业无法从正规金融机构获取资金的情况下，因此利率水平通常高于银行同期利率，不利于中央银行对市场资金利率的统一管理，弱化了国家运用利率杠杆调控资金供求关系的能力，从而影响国家利率政策的贯彻实施。二是民间借贷影响国家信贷政策的实施。由于民间借贷具有随意性、自发性和隐蔽性，不受各种政策法规的限制，逐利性很强，并不注意其投向与社会效益，造成资金流向往往偏离国家产业政策和货币信贷政策，在一定程度上影响了国家宏观调控的效果。
2.增加社会不稳定因素，影响社会的安定。民间借贷风险高，连锁性强，很容易诱发或增加社会不稳定因素。一方面，民间借贷缺乏监督制约机制，而且与正规金融相比很不规范，使得资金所有者很难对资金的使用进行有效的监督。另一方面，民间借贷的高利率容易引发借款人的道德风险，使资金到期无法归还，从而引发债权债务纠纷，严重的甚至酿成治安案件，危害社会安定。值得注意的是，目前一些地区的民间借贷资金已经脱离了生产和自用的途径，而是用于投机圈钱。一些不法分子利用高利息引诱人们逐利，使得资金规模不断膨胀，而这种活动的非生产性和需偿还性，最终必然导致支付链条的崩溃，由于涉及的人员通常较多，而其活动又局限在一定的地域范围内，风险无法有效分散，当偿付危机发生时，会产生多米诺骨牌效应，使参与者的利益严重受损，甚至导致恶性暴力事件的发生，对社会安定产生了极大的负面影响。
3.形成不正当竞争损害正规金融部门的利益。民间借贷活动本身具有隐蔽性，管理缺乏规范性，游离于国家金融管理部门的监控之外，会危害正规金融机构和金融部门的合法权益。首先，民间借贷的存在直接减少了银行资金来源，加剧了金融机构的存款竞争，提高了银行吸收存款的难度。其次，民间借贷在特定条件下间接加剧了正规金融机构信贷资产的风险。作为经济人，民间借贷借款人最优选择是首先归还民间借贷，甚至会套取正规金融机构的贷款来归还民间借贷出资金。主要原因也有二：一是民间借贷信用度要求很高，通常企业间的借贷都靠信用来维系的；二是民间借贷利率较高，因此，为了维系信用以免以后借不到民间资金，也为了避免因拖欠民间贷款遭受更高利率的惩罚，借款人需要按时还款。这种做法的结果加剧了银行信贷资产的风险，给正规金融机构的正常运营带来了风险，恶化正规金融机构的经营环境，损害正规金融部门的利益。
4.在一定程度上加重企业负担，使得债权人的权益得不到有效保障。企业从民间所借资金的利率水平一般都比银行同期利率高，企业高息负债后，财务支出进一步增大，降低了企业的利润空间，收益率比较低的企业容易形成资金使用的恶性循环，影响企业今后的健康发展，从而加重企业负担。此外，民间借贷监督管理机制不健全，缺乏必要的管理，其不规范性、不稳定性等缺陷容易引起借贷双方的纠纷，债务人如果不按时偿还贷款，债权人很难通过正常的法律手段追回损失，而且没有完善的保险机制对债权人的损失进行补偿，债权人的权益无法得到有效保障。
四、完善制度，规范引导我国民间借贷市场有序发展
基于我国民间借贷的规范缺乏和危害巨大问题，要从制度和规范入手，以完善制度规范为切入点，强化对民间借贷的规范管理，拓展和优化民间借贷渠道，促进民间借贷有序发展。
﹙一﹚在法律上明确界定民间借贷，规范引导与保护发展并重
国家或相关职能部门应针对民间借贷的现状，尽快建立和健全适应民间借贷行为的法律法规，明确民间借贷在金融体系中应有的法律地位，对民间借贷主体双方的权利义务、交易方式、合同要件、借贷最高额、利率水平、违约责任和权益保障等方面加以明确，对合法的民间借贷与其他非法融资手段的区别与界线进行明确的法律解释，从而用法律手段规范、保护符合经济发展的民间借贷行为，保护合法民间借贷双方的利益，引导民间借贷走上正常的运行轨道。
﹙二﹚以金融机构委托贷款引导民间借贷规范发展
积极发挥商业银行、农信社等正规金融机构的信用中介功能，为民间借贷双方起到牵线搭桥的作用。正规金融机构根据委托人确定的对象、用途、期限、数量、利率等代为发放，监督使用并协助收回贷款，收取一定的手续费，不承担贷款风险，通过正规金融机构委托贷款业务可以进一步实现民间借贷的阳光化，有利于使民间融资由低下操作变为规范的市场行为。另外也有利于对民间资金的有效监测。
﹙三﹚大力发展小额贷款公司等新型金融机构
通过各种途径，引导民间资金流向小额信贷公司，扩大其资金来源。由于目前我国的小额贷款公司试点被要求不能吸收存款，贷款主要来源于资本金和少量的信贷资金。而且目前小额信贷公司发放的贷款总额都已经超过了自有资本总额，如无后续资金补充，则将面临无法继续经营的局面。因此，国家相关部门应加快制定政策，解决小额贷款公司的盈利能力，组织架构和控股权等问题，为民间资金参与小额信贷打开政策之门。同时应建立中央和地方两级财政补偿机制，筹集贷款风险基金，向小额信贷公司提供贴息和呆账损失弥补，提高其抗拒风险的能力。
﹙四﹚建立规范的民间借贷监管制度
在民间借贷监管主体的选择上，应该以中国人民银行和银监会为监管主体。中国人民银行应利用其分支机构建立起自下而上的民间借贷登记制度，对每一笔民间借贷业务的交易方、交易金额、利率、期限等进行详细的登记，将民间借贷的发展变化纳入到整个金融市场的监测中来。银监会应切实担负起金融监管职责，规范民间借贷行为。金融监管部门应根据不同地区不同情况制定不同的政策，以投资与融资性为标准制订严格的管理规定，对自发形成的有组织的借贷活动加强规范监管。对明显高利贷行为要联合相关职能部门进行遏制和严厉打击，避免“借贷风波”的发生，同时也要将具有明显投资性质的民间借贷行为，在借鉴先进经验的基础上，将其纳入法制化轨道进行管理，坚决维护债权人的合法权益。
﹙五﹚制定和优化其他民间借贷配套措施
一是推进利率市场化进程，让利率水平正常体现出资金价格，并积极放松直接融资的审批管制，拓展多元化的直接融资渠道；二是继续强化对中小企业的信贷支持，降低面向中小企业融资的金融机构准入门槛，改变大型金融机构的内部考核运营机制，促进面向中小企业的产品创新；三是在规范影子银行的前提下尽量拓展非新增人民币贷款融资渠道，在加强监管的前提下发挥融资租赁、信托、典当等融资方式在中小企业融资中的作用；四是推进产业结构调整，加快落实民间投资“36条”，提高垄断行业的竞争水平，吸纳更多的民间资金；五是继续加快多层次资本市场建设，拓展居民投资渠道。
【出处】《河北法学》2013年第3期
【出处】《河北法学》2013年第3期
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