我国收费权质押在立法上存在的问题及立法建议
发布时间2014年01月21日浏览量：来源:辽宁典当网作者：佚名
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一、我国收费权质押在立法上存在的问题
（一）没有明确收费权的定义
我国立法没有对收费权的内涵和外延作出明确规定，甚至还没有承认收费权质押的概念，《担保法》中使用的是不动产收益权质押，《物权法》使用的是应收账款质押。在内容上仅采用列举或特别法的形式对部分典型的收费权质押做出规定，如国办函【1999】25号文件、国办函【1999】64号文件、银发【2002]220号文件分别对公路建设、农村电网建设与改造、高校非教育设施项目的收费权质押贷款做出规定外一些特殊收费权质押都未作规定，而在实践中可以质押的收费权种类日渐增多，如数字电视、有线电视、公立医院、学校等的收费权质押，近年来甚至是具有强制性、无偿性、固定性的税收都被认为是一种可以设质的收费权。②另外还有学者认为森林公园收费权质押贷款业务蕴含着巨大的商业利益，研究森林公园收费权质押贷款问题，具有很强的现实意义和指导价值。③立法规定的不完善将会使有些具有财产价值并且可以转让的收费权因缺少法律依据而不能充分发挥其价值。
于此同时，由于缺少法律规制会使那些不可以出质或出质严格受限的收费权随意设质造成严重后果。“据不完全统计，目前广东省属高校贷款余额已超过200亿元，湖南省25所高校中长期贷款近100亿元，河北省教育厅直属高校贷款金额50.73亿元。浙江一所大学面临破产，政府出面将该学校并入另一所高校里，化解了债务危机。”
（二）收费权质押实现方式缺乏有效规定。
在《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题问题的解释》中规定“以公路、桥梁、隧道或者渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第七十五条第四项规定处理”。在前已经论述过由于收费权质押的特殊性，致使其实现方式也不同于一般的质权，如果依此项规定，按照一般收费权质押实现的方式即将质物折价或者之将质押物拍卖、变卖就价款优先受偿，必然导致收费权质押的实现仅仅停留在理论上，实践中难以操作。收费权质押项目一般涉及公共利益，而且金额巨大对应买者有着很高的要求，在实践中也尚未出现一例通过这种方式实现收费权质押的。
（三）权利救济途径欠缺“有权利必有救济”尽管收费权质押有很多优点，但同时也存在风险。\
收费权质押的风险主要是政策风险，比较典型的例子如2009年《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》办法的实施，取消了运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等一系列费用，这些费用的取消无疑会使以这些收费权作质押的贷款丧失担保，增加风险。而且收费权质押是以将来不特定财产作担保，将来财产具有不稳定性，能否完全满足债权人的债权并不确定。当出现这一系列影响债权人债权实现的因素时，质权人该如何救济自己的权利，是否可以提前实现债权，抑或要求增担保或提供新的担保，这些都是有待解决的问题。无论是在理论上还是在立法上，收费权质押存在的问题远非上述几点所能概括。
二、收费权质押的立法建议
（一）收费权质押的立法模式选择学界对收费权质押立法模式的选择是意见不一。大致有如下两种。
一是主张采用单行法模式。湖南大学张平在其硕士学位论文中指出“在立法模式上本文认为最佳立法模式是对行政特许经营权收费权担保制度进行单独立法，由于行政特许经营收费权制度的‘公权私法化，私权公法化’两权相混杂，无论单纯依靠公法，还是单纯依靠私法都会存在两个缺陷。”①“特许权，大多数国家都将其作为一种独立的权利而处理，权利的具体内容应当在授予特许权的文件中列明或者按照特定的法律规定设定。”②二是主张在物权法担保内容中对收费权单独列举。王利明教授认为在经济实践和司法实践都已经采用了收费权担保方式，所以物权法也理所当然地应当对此种收费权质押作出明确规定。①对外经贸大学的梅夏英老师也主张在担保这部分中规定收费权质押。②我个人赞同第二种观点，即将收费权质押在物权法中加以列举，而不宜采取单行法的形式进行规定。从上面的主张可以看出采用单行法形式的收费权实际是行政特许经营收费权，既没有把收费权归入公法，也没有归入私法，而是公私混杂的社会法。笔者认为收费权在性质上属于私法范畴。（在前面已经有论述）所以在物权法中加以列举无可后非，而且单独立法会导致其与担保法、物权法的关系难以协调。
（二）具体立法建议首先，明确收费权的内涵与外延，根据物权法定原则，能否作为物权类型必须由法律明确规定，当事人不得自行创设。而且在本文前面已经提到不动产收益权、应收账款等与收费权是不同的，所以不能用这两个概念替代。此外有学者认为从“依法可以质押的其他权利”③中可以得出收费权可以质押的结论。我认为这样不妥，如果对没有明确规定的各种权利都通过兜底条款来解决，实际上会使物权法定原则名存实亡。此外明确收费权的外延，实际上也就是确定了可以设定质押的收费权的范围，可以避免随意设质造成的不良后果。
其次，在立法中要完善收费权质押的实现方式。前面已经论述按照传统的方式来实现收费权质押有着难以逾越的困难。我认为可以尝试采用以下方式进行：第一，当事人可以约定，在债务人逾期未清偿债务的，债权人直接接管收费权控制收费，直到完全满足自己的债权。但是如果债务人就同一收费权向多家银行贷款的，债权人接管收费权必须要争得其他债权人的同意否则不得损害其他债权人的利益。第二，双方当事人也可以直接约定将一定期间内的收费权设定质押，例如，在公路收费权质押贷款中可以直接用30年或50年的收费权设定质押，在这期间完全由债权人收费。期间届满，收费权又归所有权人控制。当然采用这种方式的最大缺陷就是难以确定设质年限。
最后，完善收费权质押设立及变动的登记公示制度。公示公信原则是物权法的一项基本原则，动产公示方式是交付标的物，不动产是通过登记方式公示，权力如果有权利凭证则要交付权利凭证，没有权利凭证的需要到相关部门进行登记。根据（１９９９年４月２６日国务院国函〔１９９９〕２８号文批复）及（１９９９年国办函〔１９９９〕64号文批复）的规定收费权质押的设立及变动首先要当事人之间达成协议，然后交付权利凭证并登记。同时从这两个批复中也可以看出不同项目收费权质押登记机构是不同的，笔者认为应该统一登记机构，“登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。”①具体该由哪个登记机构来登记，我认为可以参照《物权法》第二百二十八条之规定：“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立”，由设在中央银行的信贷征信机构统一办理收费权质押登记。
总而言之，收费权质押担保在我国法律界还是一项新生的制度，立法上和理论上都存在许多亟待完善的问题，远非以上三点建议可以概括的。但我深信，随着立法的日臻完善，理论研究的不但深入，在不久的将来收费权质押担保会成为一项成熟的制度。
文献综述：
根据我的论文提纲，搜集到的文献主要集中在以下几个方面。（1）收费权的概念与性质（2）收费权质押的性质与特征（3）收费权的现实意义（4）我国收费权质押立法的不足（5）立法完善对策王利明教授在《收费权质押若干问题探讨》所谓收费权“是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利，例如，高速路公路的收费权，非义务教育机构的收费权等等。”武爱峰在其硕士学位论文中提到“收费权是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体、特定企业及其他组织根据法律、法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理以及在向公民、法人提供特定服务过程中，向特定对象收取费用的权利。”收费权的现实意义，秦凤伟在《不动产收益权质押贷款研究》一文中有精彩的论述，首先，不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。不动产收益权质押为担保物权之一，它是在担保物（不动产收益权）上设定一种物权，担保物权人（质权人）支配着质物即不动产收益权之价值，在债务人不履行债务时可直接代为行使收费权并控制账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还。可以使银行的信贷债权得到充分的保障，因此不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段其次、不动产收益权质押是政府融通资金以解决基础设施建设资金短缺的有效途径。现在社会经济发展迅速，对基础设施建设需求大，在这种情况下，政府以债务人的身份，以高速公路、污水处理厂收费权作为出质标的向银行申请贷款获得所需要的资金。
因此，设定不动产权益质押以增强政府信用是政府融资的有效手段。同时，债务人借债后，若不能清偿债务，其用以担保的不动产收益权将由银行代为行使，政府信用将受到影响。所以债务人为避免自己信用减损势必会尽力合理利用融通的资金进行基础设施建设，力争以最小的投入获得最大的产出，提高经济效益。再次不动产收益权质押是发展地方经济的有效工具。正如前述，政府通过以高速公路、污水处理等不动产收益权为出质标的从银行获得所需款项后投入到基础设施建设中去，基础设施建设势必快速发展，这会对地方其他各项事业发展起到带动作用，连锁反应便应然而生。这样基础设施建设与其他各项事业互相促进、相互依存，对整个地方的经济、社会、文化等各项事业的健康发展将起到积极作用。
我国目前关于收费权质押的立法极不完善。存在很多方面的问题，在内容上仅采用列举或特别法的形式对部分典型的收费权质押做出规定，李成在《开展收费权质押业务中的法律问题》提到在实践中可以质押的收费权种类日渐增多，如数字电视、有线电视、公立医院、学校等的收费权质押，近年来甚至是具有强制性、无偿性、固定性的税收都被认为是一种可以设质的收费权。
完善对策也是各有提法在立法模式上一是主张采用单行法模式。“在立法模式上本文认为最佳立法模式是对行政特许经营权收费权担保制度进行单独立法，由于行政特许经营收费权制度的‘公权私法化，私权公法化’两权相混杂，无论单纯依靠公法，还是单纯依靠私法都会存在两个缺陷。”“特许权，大多数国家都将其作为一种独立的权利而处理，权利的具体内容应当在授予特许权的文件中列明或者按照特定的法律规定设定。”另外“既然经济实践和司法实践都已经采纳了此种担保方式，所以物权法也理所当然地应当对此种质押作出明”。
收费权质押在我国出现虽然已经有十几年了，但是要使其制度化、法律化还有很长的路要走。相信在理论界的讨论也会越来越成熟。
本文摘自《浅议收费权质押中的法律问题》
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（一）没有明确收费权的定义
我国立法没有对收费权的内涵和外延作出明确规定，甚至还没有承认收费权质押的概念，《担保法》中使用的是不动产收益权质押，《物权法》使用的是应收账款质押。在内容上仅采用列举或特别法的形式对部分典型的收费权质押做出规定，如国办函【1999】25号文件、国办函【1999】64号文件、银发【2002]220号文件分别对公路建设、农村电网建设与改造、高校非教育设施项目的收费权质押贷款做出规定外一些特殊收费权质押都未作规定，而在实践中可以质押的收费权种类日渐增多，如数字电视、有线电视、公立医院、学校等的收费权质押，近年来甚至是具有强制性、无偿性、固定性的税收都被认为是一种可以设质的收费权。②另外还有学者认为森林公园收费权质押贷款业务蕴含着巨大的商业利益，研究森林公园收费权质押贷款问题，具有很强的现实意义和指导价值。③立法规定的不完善将会使有些具有财产价值并且可以转让的收费权因缺少法律依据而不能充分发挥其价值。
于此同时，由于缺少法律规制会使那些不可以出质或出质严格受限的收费权随意设质造成严重后果。“据不完全统计，目前广东省属高校贷款余额已超过200亿元，湖南省25所高校中长期贷款近100亿元，河北省教育厅直属高校贷款金额50.73亿元。浙江一所大学面临破产，政府出面将该学校并入另一所高校里，化解了债务危机。”
（二）收费权质押实现方式缺乏有效规定。
在《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题问题的解释》中规定“以公路、桥梁、隧道或者渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第七十五条第四项规定处理”。在前已经论述过由于收费权质押的特殊性，致使其实现方式也不同于一般的质权，如果依此项规定，按照一般收费权质押实现的方式即将质物折价或者之将质押物拍卖、变卖就价款优先受偿，必然导致收费权质押的实现仅仅停留在理论上，实践中难以操作。收费权质押项目一般涉及公共利益，而且金额巨大对应买者有着很高的要求，在实践中也尚未出现一例通过这种方式实现收费权质押的。
（三）权利救济途径欠缺“有权利必有救济”尽管收费权质押有很多优点，但同时也存在风险。\
收费权质押的风险主要是政策风险，比较典型的例子如2009年《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》办法的实施，取消了运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等一系列费用，这些费用的取消无疑会使以这些收费权作质押的贷款丧失担保，增加风险。而且收费权质押是以将来不特定财产作担保，将来财产具有不稳定性，能否完全满足债权人的债权并不确定。当出现这一系列影响债权人债权实现的因素时，质权人该如何救济自己的权利，是否可以提前实现债权，抑或要求增担保或提供新的担保，这些都是有待解决的问题。无论是在理论上还是在立法上，收费权质押存在的问题远非上述几点所能概括。
二、收费权质押的立法建议
（一）收费权质押的立法模式选择学界对收费权质押立法模式的选择是意见不一。大致有如下两种。
一是主张采用单行法模式。湖南大学张平在其硕士学位论文中指出“在立法模式上本文认为最佳立法模式是对行政特许经营权收费权担保制度进行单独立法，由于行政特许经营收费权制度的‘公权私法化，私权公法化’两权相混杂，无论单纯依靠公法，还是单纯依靠私法都会存在两个缺陷。”①“特许权，大多数国家都将其作为一种独立的权利而处理，权利的具体内容应当在授予特许权的文件中列明或者按照特定的法律规定设定。”②二是主张在物权法担保内容中对收费权单独列举。王利明教授认为在经济实践和司法实践都已经采用了收费权担保方式，所以物权法也理所当然地应当对此种收费权质押作出明确规定。①对外经贸大学的梅夏英老师也主张在担保这部分中规定收费权质押。②我个人赞同第二种观点，即将收费权质押在物权法中加以列举，而不宜采取单行法的形式进行规定。从上面的主张可以看出采用单行法形式的收费权实际是行政特许经营收费权，既没有把收费权归入公法，也没有归入私法，而是公私混杂的社会法。笔者认为收费权在性质上属于私法范畴。（在前面已经有论述）所以在物权法中加以列举无可后非，而且单独立法会导致其与担保法、物权法的关系难以协调。
（二）具体立法建议首先，明确收费权的内涵与外延，根据物权法定原则，能否作为物权类型必须由法律明确规定，当事人不得自行创设。而且在本文前面已经提到不动产收益权、应收账款等与收费权是不同的，所以不能用这两个概念替代。此外有学者认为从“依法可以质押的其他权利”③中可以得出收费权可以质押的结论。我认为这样不妥，如果对没有明确规定的各种权利都通过兜底条款来解决，实际上会使物权法定原则名存实亡。此外明确收费权的外延，实际上也就是确定了可以设定质押的收费权的范围，可以避免随意设质造成的不良后果。
其次，在立法中要完善收费权质押的实现方式。前面已经论述按照传统的方式来实现收费权质押有着难以逾越的困难。我认为可以尝试采用以下方式进行：第一，当事人可以约定，在债务人逾期未清偿债务的，债权人直接接管收费权控制收费，直到完全满足自己的债权。但是如果债务人就同一收费权向多家银行贷款的，债权人接管收费权必须要争得其他债权人的同意否则不得损害其他债权人的利益。第二，双方当事人也可以直接约定将一定期间内的收费权设定质押，例如，在公路收费权质押贷款中可以直接用30年或50年的收费权设定质押，在这期间完全由债权人收费。期间届满，收费权又归所有权人控制。当然采用这种方式的最大缺陷就是难以确定设质年限。
最后，完善收费权质押设立及变动的登记公示制度。公示公信原则是物权法的一项基本原则，动产公示方式是交付标的物，不动产是通过登记方式公示，权力如果有权利凭证则要交付权利凭证，没有权利凭证的需要到相关部门进行登记。根据（１９９９年４月２６日国务院国函〔１９９９〕２８号文批复）及（１９９９年国办函〔１９９９〕64号文批复）的规定收费权质押的设立及变动首先要当事人之间达成协议，然后交付权利凭证并登记。同时从这两个批复中也可以看出不同项目收费权质押登记机构是不同的，笔者认为应该统一登记机构，“登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。”①具体该由哪个登记机构来登记，我认为可以参照《物权法》第二百二十八条之规定：“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立”，由设在中央银行的信贷征信机构统一办理收费权质押登记。
总而言之，收费权质押担保在我国法律界还是一项新生的制度，立法上和理论上都存在许多亟待完善的问题，远非以上三点建议可以概括的。但我深信，随着立法的日臻完善，理论研究的不但深入，在不久的将来收费权质押担保会成为一项成熟的制度。
文献综述：
根据我的论文提纲，搜集到的文献主要集中在以下几个方面。（1）收费权的概念与性质（2）收费权质押的性质与特征（3）收费权的现实意义（4）我国收费权质押立法的不足（5）立法完善对策王利明教授在《收费权质押若干问题探讨》所谓收费权“是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利，例如，高速路公路的收费权，非义务教育机构的收费权等等。”武爱峰在其硕士学位论文中提到“收费权是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体、特定企业及其他组织根据法律、法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理以及在向公民、法人提供特定服务过程中，向特定对象收取费用的权利。”收费权的现实意义，秦凤伟在《不动产收益权质押贷款研究》一文中有精彩的论述，首先，不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。不动产收益权质押为担保物权之一，它是在担保物（不动产收益权）上设定一种物权，担保物权人（质权人）支配着质物即不动产收益权之价值，在债务人不履行债务时可直接代为行使收费权并控制账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还。可以使银行的信贷债权得到充分的保障，因此不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段其次、不动产收益权质押是政府融通资金以解决基础设施建设资金短缺的有效途径。现在社会经济发展迅速，对基础设施建设需求大，在这种情况下，政府以债务人的身份，以高速公路、污水处理厂收费权作为出质标的向银行申请贷款获得所需要的资金。
因此，设定不动产权益质押以增强政府信用是政府融资的有效手段。同时，债务人借债后，若不能清偿债务，其用以担保的不动产收益权将由银行代为行使，政府信用将受到影响。所以债务人为避免自己信用减损势必会尽力合理利用融通的资金进行基础设施建设，力争以最小的投入获得最大的产出，提高经济效益。再次不动产收益权质押是发展地方经济的有效工具。正如前述，政府通过以高速公路、污水处理等不动产收益权为出质标的从银行获得所需款项后投入到基础设施建设中去，基础设施建设势必快速发展，这会对地方其他各项事业发展起到带动作用，连锁反应便应然而生。这样基础设施建设与其他各项事业互相促进、相互依存，对整个地方的经济、社会、文化等各项事业的健康发展将起到积极作用。
我国目前关于收费权质押的立法极不完善。存在很多方面的问题，在内容上仅采用列举或特别法的形式对部分典型的收费权质押做出规定，李成在《开展收费权质押业务中的法律问题》提到在实践中可以质押的收费权种类日渐增多，如数字电视、有线电视、公立医院、学校等的收费权质押，近年来甚至是具有强制性、无偿性、固定性的税收都被认为是一种可以设质的收费权。
完善对策也是各有提法在立法模式上一是主张采用单行法模式。“在立法模式上本文认为最佳立法模式是对行政特许经营权收费权担保制度进行单独立法，由于行政特许经营收费权制度的‘公权私法化，私权公法化’两权相混杂，无论单纯依靠公法，还是单纯依靠私法都会存在两个缺陷。”“特许权，大多数国家都将其作为一种独立的权利而处理，权利的具体内容应当在授予特许权的文件中列明或者按照特定的法律规定设定。”另外“既然经济实践和司法实践都已经采纳了此种担保方式，所以物权法也理所当然地应当对此种质押作出明”。
收费权质押在我国出现虽然已经有十几年了，但是要使其制度化、法律化还有很长的路要走。相信在理论界的讨论也会越来越成熟。
本文摘自《浅议收费权质押中的法律问题》
温馨提示：如需业务、风险在线讨论，辽宁省内典当企业请加入辽宁省典当协会会员群（133649286），外省典当企业可加入典当精英超级群（52233943），加入时请注名典当行全称与真实姓名。
