为进一步加大防范和处置非法集资工作力度，有效遏制非法集资高发蔓延势头，建立健全综合治理长效机制，从根本上消除非法集资的滋生土壤，国务院研究制定了《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》以目标、问题为导向，思路清晰、措施务实、职责明确，集政策性与操作性于一体，是今后较长一个时期非法集资防范和处置工作必须严格遵循的纲领性文件。《意见》既是对长期以来防范和处置非法集资工作成功经验和做法的总结，同时又结合新形势、新任务、新问题提出了诸多具有创新性、前瞻性的新理念、新举措，是非法集资防范和处置工作的一次极大的推进，这也标志着非法集资的防范和处置工作将进入一个新的阶段。笔者就《意见》的学习贯彻从宏观层面谈几点个人理解。

　　

　　树立防打疏堵四位一体的综治理念。非法集资是我国经济金融领域长期存在的一大痼疾，有着复杂的经济金融社会历史成因，必须深刻认识到非法集资防范和处置工作是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程。有效防控非法集资风险，就必须转变理念、创新机制、改进方法，健全完善治理体系，不断提高治理能力。为此，《意见》强调了系统治理、综合治理的重要性，提出了“两个结合”的重要理念。一是防打结合；二是疏堵结合。“两个结合”体现了中央政府对当前非法集资防范和处置工作所面临形势、问题的精准把握，为非法集资防范和处置工作指出了方向，明确了任务，今后非法集资防范和处置工作必须紧紧围绕防打疏堵这四个字来做文章。一是防，要求做好非法集资风险的监测预警、日常监管、排查评估等工作，防患于未然。二是打，要求打早打小、露头就打，对于重点领域、重点区域、重大恶性非法集资案件依法严厉打击，充分发挥行政执法、刑事司法的震慑力。三是疏，要求通过改革不断提升金融服务水平，拓宽民间投融资渠道，大力发展普惠金融，有效解决金融供需两侧矛盾。四是堵，要求完善法规，明确政策法律界限，坚决堵住各种打着生产经营、商品交易、金融创新、互联网金融等旗号实施的非法集资违法犯罪活动。防打疏堵互有联系、各有侧重，共同构成对非法集资的完整治理体系，具体工作当中不可偏执一端。只有防范到位、打击得力、畅通正道、堵住邪路，多策并举，才能走出“放乱管死”的怪圈，收标本兼治之效。

　　

　　建构分工负责联动协作的工作格局。当前非法集资正在向不同地区、不同行业扩散蔓延，跨地区、互联网非法集资重大违法犯罪案件高发频发，证据收集、性质认定、善后维稳复杂棘手。有效防范和处置非法集资，必须加强领导、多方参与、齐抓共管、形成合力，这也是防范和处置非法集资长期工作当中形成的重要经验和工作方式。《意见》对此予以了重申，并结合当前工作中的重点环节和薄弱环节提出了新的要求，务求责任明确，不留空白。一是省级人民政府作为第一责任人，对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责，地方各级人民政府具体落实属地管理职责，确保非法集资防范和处置各项工作组织到位、体系完善、机制健全、保障有力。对于非法集资防范和处置工作中的重大事项，各级人民政府主要领导要亲自抓、分管领导要直接抓。二是各行业主管、监管部门要摒弃非法集资防范和处置是金融监管部门职责的不当认识，严格按照非法集资监管主体与行业监管主体直接对接的要求，切实承担起一线把关职责，把防控行业内非法集资纳入日常监管重要事项抓紧抓实。三是完善组织协调机制。部际联席会议、地方各级防范和处置非法集资工作领导小组要充分发挥协调各方的优势，加强督促指导、促进部门联动，各成员单位要主动增进配合协作，形成工作合力，提升工作质效。四是强化跨地区案件办理协作机制。各地办案单位要严格按照统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置的原则要求，加强沟通协作，互通工作信息，共同解决办案难题。要牢固树立全局意识，工作中存在的意见分歧，要及时报告，绝不允许擅自做主、自行其是。五是建立信息共享机制。进一步发挥好全国统一的信用信息共享交换平台作用，推动各地区、各部门信息整合，促进信息资源互通共享。

　　

　　突出源头治理、着力做好风险防控工作。非法集资防范和处置两项工作，首先是预防。实现早发现早化解，打早打小的目标，关键在于预防。预防是解决矛盾的主要方面，抓住预防就是抓住了非法集资治理工作的牛鼻子。只有关口前移，切实做好预先防范工作，才能化被动为主动，收事半功倍之效。为此，《意见》把预防工作放在了突出的位置，提出了“以防为主、及时化解”的工作思路，并就做好预防工作提出了系列工作要求。一是加强监测预警，善于利用互联网、大数据、云计算等科技手段实现监测预警体系的更新换代，不断提升监测预警的信息化、科技化水平。二是完善监管方式，强化事中事后监管，综合运用信用分类、定向抽查、信息披露、报告报备、风险警示约谈等监管手段，实现监管常态化、动态化。三是完善法律法规、进一步明确政策法律边界，增进法律规定的确定性和可预见性，让相关市场主体知所行止，不踩红线、不踏雷区，有效防止合法融资的非法转变和非法集资的恶性发展。四是坚持专群结合，群防群治，加强宣传教育，提高广大群众对非法集资的识别能力，发挥金融机构的独特优势，指导金融机构做好非法集资可疑交易的监测报告工作，依托行业协会加强行业自律管理，促进市场主体自我教育、自我约束。五是加强广告的监测、检查，强化媒体自律责任，加大违法广告的惩治力度，封堵非法集资资讯信息，努力营造良好的社会环境。

　　

　　分类施策，依法妥善处置非法集资案件。非法集资案件情况复杂，涉及面广，政策性强，为有效化解矛盾、努力实现执法效果与社会效果的有机统一，《意见》确立了严格依法、分类施策的处置原则。落实好这一原则要求，一要坚持法治思维、法治方式，严格区分非法集资与合法民间借贷，刑事犯罪与行政违法行为。要综合运用经济、行政、法律等手段，妥善处理好打击违法犯罪与服务经济发展、保护金融创新的关系，本着打击少数、教育多数的原则，对于依法不属于非法集资或者非法集资尚不构成犯罪、生产经营活动还能持续的，要积极帮扶引导企业主动整改，避免损失扩大、矛盾激化。二要坚持宽严相济刑事政策、突出刑事打击重点。为充分发挥刑事司法的惩治和预防作用，有效遏制非法集资蔓延势头，持续保持对非法集资的高压态势，对重点领域、重点区域、重点环节的重大非法集资刑事案件必须依法严厉打击；对于为非法集资活动提供违法宣传或者充当资金掮客等重要帮助，牟取巨额非法利益，构成非法集资共同犯罪的，要依法纳入刑事打击范围；对于非法吸收的资金主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金的，要依法予以从宽处理。三要坚持维权与维稳相统一，切实维护社会稳定。在坚持集资参与人自担风险、损失自负的前提下，办案机关要做好赃款赃物追缴、保管、变现工作，清理清退工作务必公平公正、公开透明，要建立集资参与人对话机制，满足集资参与人的知情权、参与权，努力争取集资参与人的理解与支持，最大限度地挽回集资参与人的经济损失，最大限度地化解消极对抗因素。

　　

　　强化问责、严格责任追究。当前一些地方政府在非法集资与地方经济发展的关系认识上还存在偏差，处置非法集资案件时掺杂地方利益畏首畏尾，一些行业主管、监管部门还没有进入实质性工作状态，对非法集资的行业监测预警缺乏主动，个别党政领导干部甚至参与非法集资活动，干扰对抗非法集资案件处置工作。《意见》在明确责任主体、细化职责分工的同时，对问责机制予以了特别强调。一是建立目标责任制，将防范和处置非法集资工作纳入各级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价内容，要求对工作失职、渎职行为严肃追究责任。二是金融机构负有对非法集资可疑资金的监测职责，金融监管部门在指导和督促金融机构加强内部管理、社会宣传、监测报告工作的同时还将建立问责制度。三是规范约束地方各级领导干部参与民间金融活动。应当指出，上述仅为例示性的规定，实际问责范围并不以此为限，根据《意见》规定的精神和相关法律法规的规定，防范和处置非法集资工作中的失职渎职或者参与非法集资等行为均属于违纪违法行为，都有可能受到党纪政纪甚至是刑事处理。比如，最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》就明确指出，在办理跨地区非法集资刑事案件当中违反规定处置涉案财物,构成渎职等犯罪的,应当依法追究刑事责任。

　　

　　（作者为最高人民法院刑二庭审判长）