内蒙古小额贷款公司发展瓶颈
发布时间2013年09月29日浏览量：来源:新华网内蒙古频道——经济参考报作者：佚名
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自２００５年国家启动商业性小额贷款业务试点以来，短短８年时间，我国小额贷款公司（以下简称小贷公司）从无到有，发展可以用突飞猛进来形容，已经成为一支规模庞大的信贷服务力量。
与此同时，小贷公司行业发展也面临着不被允许接入征信系统、融资难、政策定性矛盾等一系列难题，有关政策需要进一步完善。
行业发展势头迅猛
据中国人民银行发布的数据，截止到２０１３年６月底，全国已经有小贷公司７０８６家，从业人数达到约８．２６万人，实收资本金为６２５２．１亿元，贷款余额达到７０４３亿元，仅今年上半年就新增贷款１１２１亿元。
以内蒙古为例，作为最早开展小贷公司试点的地区之一，截止到２０１３年６月底，内蒙古已经有小贷公司５４５家，注册资金４００多亿元，试点以来全行业已经累计发放贷款１６４４亿多元，服务的小微企业、个体户和、城镇居民、农牧民达到１３．６２万户。
其他地区的小贷公司发展也很快。比如，截止到今年６月底，江苏、辽宁、安徽的小贷公司数量，都已经在４００家以上，其中江苏省已经有小贷公司５２９家，贷款余额达到１０９０．６８亿元；辽宁有小贷公司４９９家，贷款余额为２７０多亿元，安徽有小贷公司４６２家，贷款余额达到３４１．８５亿元。此外，浙江省虽然只有２８７家小贷公司，但是贷款余额却多达８１８亿多元。
内蒙古金融工作办公室主任李雅说，从小贷公司的机构数量、贷款规模看，当前小贷公司已经是一支规模庞大的信贷力量，服务了大批贷款难的“草根群体”。
融资面临较多限制
按照人民银行、银监局等部门制订的小额贷款公司试点管理办法，一家小贷公司可以向两家银行融资，总融资额不超过注册资金的５０％即可。但是，部分省份对小贷公司的融资限制较多，真正落实这一政策的地区很少。
比如，截止到６月底，全国小贷公司的实收资本金为６２５２．１亿元，如果按０．５倍的资金杠杆系数测算，贷款规模应该可以达到９０００亿元以上，但是实际贷款余额只有７０４３亿元，可见全国小贷公司的获得的外部资金很少。
特别是，自２０１１年下半年起，内蒙古银监部门出于民间借贷、非法集资案件频发等因素考虑，全面叫停了银行、信托公司等金融机构与小贷公司的融资合作。
内蒙古融丰小额贷款有限责任公司（以下简称融丰公司），目前注册资金５．２亿元，实力较强。这家公司运营总监范勇说，该融丰公司成立以来连年盈利，多家银行主动接洽合作。融丰公司先后获得过３笔银行贷款，总额１．５亿元，每笔贷款都按时偿本付息，合作得挺愉快。合作被叫停后，公司只得舍弃了部分客户。
东信小额贷款股份有限公司（以下简称东信公司）注册资金４亿元，也是内蒙古小贷公司行业的龙头之一。东信公司执行总经理孙德林说，融资合作被叫停前，东信公司先后从建设银行等３家银行获得过３笔贷款，总额为１．９亿元。有两家银行还主动提出扩大合作，新政策出台后，这些合作都被迫终止了。
内蒙古西蒙小额贷款公司、包头蒙银小额贷款股份有限公司与银行或信托公司的合作，２０１１年后都终止了。为了回笼资金还贷款、退股份，过去两年里，这两家公司大幅压缩业务规模，流失了很多客户，声誉受到很大影响。
有类似遭遇的小贷公司为数不少。内蒙古金融办小额贷款公司监管处处长申秀文说，小贷公司是缓解“草根群体”贷款难的重要力量。由于融资难，小贷公司的作用尚未充分发挥，发展也受到制约。
存在过度监管现象
呼和浩特市金融办副主任王宣说，发展小贷公司，是以市场化而非行政命令的方式，缓解小微企业、个体户等“草根群体”贷款难的一个尝试，也是推进金融体制改革、加快培育多元化信贷服务体系的重要探索。如果试点“裹足不前”，就无法为改革积累经验。
部分业内人士指出，出于小贷公司是“新生事物”、风险等因素考虑，当前有些地区对小贷公司的具体监管工作中有过度的倾向，使试点成效大打折扣。比如有些小贷公司的负责人说，小贷公司是依法设立的企业法人，并取得了营业执照，但是许多地区却禁止小贷公司跨区域经营，这显然与现行法律不符。
再就是利率监管演变成了利率限制。按照现行的监管规定，小贷公司不吸收存款，以自有资金或不超过注册资金５０％的银行贷款经营贷款零售业务，贷款利率目前被要求不得超过央行基准利率的４倍。
内蒙古社会科学院经济研究所所长于光军等人说，小贷公司试点是金融体制改革的探索之一，利率市场化又是金融体制改革的核心。目前银行贷款利率已经放开，法律的规定是，民间借贷利率如果超过基准利率的４倍，超出的部分不予以支持和保护，但并未定性为违法。因此，当前监管部门限制小贷公司利率的做法，无法体现信贷资金的市场供求关系，既缺乏法律依据，也不符合利率市场化改革的方向。
此外，涉及小贷公司的管理部门也较多。一位小贷公司的负责人说：“目前能管到小贷公司的部门较多，有地方的各级政府金融办、银行业监管部门，工商部门要巡查，公安机关要登记。按照规定，公司要定期向监管部门定期披露经营信息，如今不少地区却演变成了报表制度，现在每个月和季度末的报表一大堆，我们公司业务规模小，人手少，忙得手忙脚乱。”
“转行”政策迟迟未兑现
受一般工商企业的身份所限，当前小贷公司与银行业金融机构相比，在资金门槛、融资、业务范围、税费、债权处置等许多方面处于劣势地位。
孙德林等人举例说，在成立的资金门槛上，小贷公司试点指导意见的要求是有限责任公司、股份有限公司的注册资本分别不得低于５００万元、１０００万元。部分省份出于审慎发展的考虑，规定的门槛更高。比如，内蒙古规定注册为有限责任公司、股份有限公司的注册资本分别不得低于２０００万元、５０００万元，而且全部为实收货币资本。相比之下，按照２００７年银监会出台的《村镇银行管理暂行规定》，在县（市）、乡镇设立的村镇银行，其注册资本要求只是分别不得低于３００万元和１００万元人民币。
社会上尤其看中的是银行的资金渠道多，资金杠杆高带来的资金高收益率。比如吸收存款、拆借资金等，而且大型、小型银行的资本金充足率要求仅在１１．５％和１０．５％。而小贷公司不得吸收存款，按照规定贷款额不得超过注册资金的５０％，有些地方甚至叫停了银行给小贷公司贷款。由于资金杠杆差距巨大，银行的资本收益率是小贷公司的两三倍。
此外，小贷公司只能经营贷款业务，而银行可以经营各类金融业务。其中村镇银行可以经营存款、贷款、结算、票据承兑与贴现、同业拆借、银行卡债券、代理收付款项及代理保险业务等多种类业务。而且受一般工商公司的性质所限，小贷公司的风险拨备资金不能受到税务部门的承认，从而享受税前扣除的优惠政策。
正是银行具有如此多的优势，许多小额贷款公司有转制为村镇银行的想法，而且在政策上，早在２００９年６月银监会出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，规定允许符合条件的小贷公司可以转制为村镇银行。去年５月银监会出台的鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见中，也重申允许小贷公司按规定改制设立为村镇银行。
然而，全国至今没有小贷公司能“转行”。孙德林说：“任何一项探索性工作都可能有风险，但是总得迈出第一步，开展小规模试点既释放了兑现政策的信号，又能控制风险、发现问题，为今后兑现政策积累宝贵经验。”
全国层面缺乏统一规划
政策定性自相矛盾、没有接入征信系统的资格、在全国层面没有统一的发展规划——试点８年来，小款公司在发展上，仍面临着诸多政策瓶颈，经营受到很大制约，发展处于不利地位。
政策定性自相矛盾
呼和浩特市金融办副主任王宣等人说，现行政策对小贷公司的定性是在工商部门注册的一般工商企业，而非银行业金融机构。但是按照法律，一般工商企业不能经营贷款业务。因此，当前对小贷公司的政策定性本身存在矛盾。
这种自相矛盾的定性，使小贷公司在经营、发展上处于不利地位。以税收为例，小贷公司要按工商企业的税率纳税，其中营业税、教育附加等税费率为５．６５％，所得税率为２５％。内蒙古金融办主任李雅说，为了支持小贷公司发展，内蒙古规定小贷公司开业的前五年，享受１０％的所得税地方留成部分先征后返政策，期满后仍须全额缴纳所得税。
二是小贷公司的风险拨备金得不到承认，不能像银行业金融机构一样享受相关税收优惠政策。为了防范风险，部分省份规定小贷公司必须计提风险拨备金。其中内蒙古规定小贷公司要比照银行的做法，按照贷款本金或利息的逾期天数，把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五级，并分别按２％、１５％、５０％、７５％、１００％计提风险拨备金，以做到贷款风险全覆盖。
银行业金融机构享受先扣除风险拨备金再缴纳所得税的政策。由于小贷公司是工商企业，所以计提的风险拨备金得不到税务部门承认，仍须缴纳所得税。西蒙小额贷款公司副总经理王强说，以该公司４．７亿元的贷款余额计算，即便全部按２％计提风险拨备金，产生的所得税额仍有近１００万元。
东信公司执行总经理孙德林说，核算下来，东信公司成立以来已经累计纳税４０００多万元，约占总收入的１８％。由于东信公司明年就不再享受所得税地方留成部分先征后返的政策，该公司的税负率还将上升。
多位小贷公司的负责人分析说，小贷公司主要依靠股东的自有资金经营，贷款行业的风险又高，如此高的税负将影响行业的健康发展。另外，由于小贷公司的性质是工商企业，在处置债权时，小贷公司不能与银行业金融机构一样享受处置债权的相关政策。
征信系统接入难
小贷公司经营贷款业务，需要了解客户的贷款、还款、担保等信用信息。目前，中国人民银行的征信系统只允许银行、信用社等金融机构接入，由于小贷公司目前的定性不是金融机构，因此没有接入征信系统的资格。
比如，内蒙古西蒙小额贷款公司副总经理王强说，公司成立近６年来，已经累计服务了７０００多个客户。为了防控风险，公司在接到贷款申请后，必须派人到中国人民银行在呼和浩特市等地的分支机构查询征信信息。由于客户太多，查询频繁，花费时间长，影响了业务办理效率。
其他一些小贷公司的负责人也认为，目前内蒙古有５００多家小贷公司，各家每天都在办理业务，每家又有数百个乃至数千个客户。现在各家都得派人去人民银行查询信用信息，你来我往，效率太低，未来业务规模还将继续扩大，这种对业务拓展的制约太大。
鄂尔多斯民间资本投资服务中心董事长田永平说：“为何民间借贷风险高？管理难？目前征信系统主要在银行业内部运转，与新型金融组织，以及公安、法院、检察院、工商、商会、企业和个人未建立起有效的信息沟通、共享机制，画地为牢，与社会服务脱节。
缺乏统一发展规划
目前小额贷款公司审批和管理，由各省级金融办负责，处于各自为政、各自发展的状态，在国家层面缺乏统一的发展规划，相关发展政策和法规体系也不完善。
比如，目前小额贷款公司的管理权在各地省级金融办，从小贷公司审批，到发展、监管政策制定，地方可以自主决定，一方面增加了管理的灵活性，另一方面，在小贷公司在全国层面缺乏统一规划，行业布局不够合理，发展、监管政策也缺乏一致性，不利于行业的长远健康发展。
以机构布局为例，据中国人民银行公布的数据，截止到今年６月底，江苏、内蒙古、辽宁、安徽四个省的小贷公司数量，都在４００家以上，而其他许多省份的小贷公司的数量却很少，其中西藏只有４家，青海有３５家，海南有２４家，北京、天津、上海三个经济发达地区的小贷公司数量也分别只有５７家、８３家、９４家，这说明小贷公司数量的多少，不仅仅是地方经济发展程度的原因，跟各地之间的发展力度、审批门槛、政策宽松程度等有直接关系。
此外，各地在制订小贷公司发展规划、监管政策上各自为政的问题突出，给有效管理小贷公司发展带来困难。比如，出于监管等形势考虑，内蒙古从２０１１年下半年以来已经暂停审批小贷公司。
地方监管体系建设多方受制
内蒙古是全国最早开展小额贷款公司试点的省份之一，发展状况多年来也居全国前茅。为了化解小贷公司数量、贷款额快速增长带来的监管压力，近年来内蒙古探索采取一系列措施，取得了较好的监管成效，保障了行业总体运行平稳。
与此同时，相关工作也面临着人员编制紧、缺乏执法权限、监管人员素质待提升等多种瓶颈制约。
搭建三级监管体系消除监管覆盖盲区
内蒙古金融工作办公室主任李雅说，小贷公司迅速增加，服务能力增强，为地方经济发展做出了重要贡献，但是也对地方政府的监管能力提出了挑战。为了促进行业健康发展，自２０１１年下半年开始，内蒙古在暂停审批新的小贷公司的基础上，开始着手探索完善监管机构体系和机制。
小贷公司试点启动后的两三年内，内蒙古大部分盟市才陆续设立了金融工作办公室，但是一直到２０１１年，内蒙古大多数旗县（区）仍未设立金融工作办公室，监管盲区较大。
李雅说，为此２０１２年自治区政府专门出台政策，明确各盟市、旗县（区）对辖区内的小贷公司负有属地监管责任，即有监管及风险防范、处置责任；各盟市、旗县（区）要设立专门的监管部门，配备人员，以履行监管职能。
李雅说，目前内蒙古旗县（区）级的小贷公司监管牵头部门的空白点，正在逐渐消除，全自治区已经建立起近３００人的监管队伍。自治区、盟市、旗县（区）三级分层监管制度的建立，将监管端口前移，既有效落实了监管责任，又极大提高了监管效能。
现场与远程监管并举打击违规经营行为
内蒙古小额贷款公司监管处处长申秀文说，按照内蒙古自治区政府出台的规定，在不定期举行专项检查和抽查的基础上，盟市、旗县监管部门分别每半年、每季度至少对辖区内的小贷公司进行一次现场监管检查，现场监管检查的内容主要是检查账目与合规经营情况。
为了提高监管效率，内蒙古三级财政还投入１０００万元，建设了小额贷款公司动态监测系统。系统采取自治区、盟市、旗县三级监管网络构架，可以实时监测小额贷款公司的运营情况。２０１２年底，这套系统在呼和浩特市、包头市等７个盟市已经开通运行，目前这些地区近７０％的小贷公司的业务系统已经与监测系统联网，接受监管部门的远程监测。预计到今年底，内蒙古１２个盟市都将开通运行该系统。
呼和浩特市金融办副主任王宣说，利用电子监测系统，可以随时调阅小贷公司的经营信息，比如贷款发放和偿还情况、贷款利率和期限、贷款投向、客户与保证人信息等情况，既能防止小额贷款公司私下办理业务，又可以及时发现违规行为，并能根据国家宏观政策走向对进行风险提示。
现场监管检查与远程监控相结合，增强内蒙古的小贷公司监管能力。记者了解到，相关措施实施以来，发现和查处了一批小贷公司违规经营行为。到２０１２年底，已经有近３０家存在严重违规问题的小贷公司被注销了经营资质，今年以来，又有６家机构的经营资质被注销。包头金融办副主任闫化冰说，加大监管力度，推动了内蒙古小贷公司行业发展进入提升期，既扶优扶强，又净化了市场，有利于促进行业健康发展。
提高行业门槛强化风险防控
为了规范小贷公司健康发展，自２０１１年下半年开始，内蒙古开始把小贷公司试点工作的重心从“快速发展、全面覆盖”转变到了“加强监管、严防风险”上来，从数量扩张转为质量提升、结构优化上来。
比如，实施筹建保证金制度，规定从上报筹建材料起，筹建机构要将不低于注册资本２０％到３０％的保证金存入盟市监管部门设立的保证金账户，获得开业批复后监管部门将退还保证金。
同时内蒙古规定，自然人和法人机构申办小贷公司，注册为有限责任公司的资本不得低于２０００万元，注册股份有限公司的资本不得低于５０００万元，跨旗县、盟市设分支机构的小贷总公司注册资本分别不得少于１亿元和５亿元。
内蒙古金融办还联合自治区财政厅，制订了了小贷公司财会制度，统一了小贷公司会计核算办法、会计科目、会计凭证，统一了７种合同文本的样式、内容，以做到业务和合同标准化管理。
在建立小贷公司定期报送经营统计报告制度的同时，为了防范风险，内蒙古规定小贷公司必须按照贷款本金或利息的逾期天数，把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失５级，同时，分别按照２％、１５％、５０％、７５％、１００％计提风险拨备金，以做到贷款风险全覆盖。
监管体系建设面临多种难题
申秀文等人说，尽管强化小贷公司监管的措施取得了很好的成效，但是也面临着人员编制紧、缺乏执法权限、监管人员素质待提升等多种难题。
第一，自治区和盟市金融办的工作人员目前只有对融资性担保公司的行政执法监督资格，没有对小贷公司的行政执法监督资格，因此从依法行政的角度说，他们并没有对小贷公司实施监管检查的权限。
第二，完善机构，配置人员，面临人员编制紧张难题。比如，包头市金融办地方金融科现有４名工作人员，要服务和监管全市的６０多家小贷公司，仅每年近１２０家次的现场监管检查就足以让地方金融科忙得团团转，再加上手续报送、远程监管和系统维护等工作，压力很大。此外，包头市１０个旗县（区）里，已经有９个有了小贷公司，目前都在筹建金融工作办公室，一般需要配置２到３名工作人员，有的旗县由于编制紧张，只能从其他部门调拨或借调人员。
为了加强监管，呼和浩特市金融办小额贷款公司管理科现有４名工作人员，要服务和监管９０多家小贷公司，工作任务更加繁重。呼和浩特市金融办副主任王宣说，近几年，小贷公司的服务和监管工作量很大，下一步市里和各旗县（区）计划继续完善机构，壮大监管力量，但是编制很紧张，市金融的现有监管人员就是从其他科室调过去的。
第三，现有监管人员中具有金融从业经验或专业学历的人很少，结构很不合理。比如包头市金融办地方金融科的４名工作人员、小贷公司行业协会的３名工作人员都不是学金融或经济类专业的。呼和浩特市金融办小额贷款公司管理科也面临同样的问题。包头市金融办副主任王丽萍说，专业人才稀缺的局面如果不能逐步得到改善，将严重制约小贷公司监管水平的提高。
营造有利于小贷公司发展的良好环境
部分基层干部和小贷公司的负责人说，试点发展小额贷款公司，是我国以市场化而非行政化推动的方式，缓解“草根群体”贷款难的尝试，也是推进金融体制改革、加快培育多元化信贷服务体系的重要抓手。如果政策跟不上试点进程，就会拖累试点进程，削弱改革成效。因此，呼吁有关部门尽快完善政策，化解相关难题，促进小贷公司行业健康发展。
他们建议：
第一，尽快在国家层面制定和完善关于小贷公司的法律法规，明确小贷公司的法律权益地位和市场身份，消除当前小贷公司定性矛盾的问题。同时，从法律上切实保护小贷公司的债权。
在此基础上，尽快制订全国统一的小额贷款公司发展规划，或将其纳入全国金融产业发展规划，优化行业发展布局，明确发展目标。
第二，在强化监管的基础上，监管部门可以在资金实力、业务规模和结构等指标上设定一定的门槛，符合条件的小贷公司，允许其享受融资政策，并通过小规模试点的方式，允许其跨区域经营甚至跨省经营，逐步兑现小贷公司“转行”的政策。
第三，征信系统中的信息是公共资源，应该向全社会开放，为此，建议有关部门能尽快出台政策，允许小贷公司等新型金融组织接入征信系统，以适应金融体制改革提速的形势需要，适应新型金融组织发展和民间借贷合法化、阳光化的客观要求。
第四，对小贷公司计提的风险拨备金，给予一定的税收优惠，既可以防范贷款风险，又可以增强小贷公司的风险防控意识，提高经营规范水平，建议有关部门能给予支持，并及早明确相关政策标准。
第五，将扩大小贷公司贷款利率浮动空间作为推动利率市场化的一个突破口和试验田，逐步小幅扩大小贷公司贷款的利率上浮幅度，顺应利率市场化改革的形势需要。
第六，尽快明确地方政府的监管权限，完善小额贷款公司监管政策，支持完善监管体系。比如，明确赋予地方金融办监管小贷公司的相关权限，并完善相关法律法规，明确行政执法主体，以消除地方政府金融办违法行政的尴尬；在监管部门人员编制政策上给予倾斜，并加大对地方小贷公司监管人员的专业培训力度。
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与此同时，小贷公司行业发展也面临着不被允许接入征信系统、融资难、政策定性矛盾等一系列难题，有关政策需要进一步完善。
行业发展势头迅猛
据中国人民银行发布的数据，截止到２０１３年６月底，全国已经有小贷公司７０８６家，从业人数达到约８．２６万人，实收资本金为６２５２．１亿元，贷款余额达到７０４３亿元，仅今年上半年就新增贷款１１２１亿元。
以内蒙古为例，作为最早开展小贷公司试点的地区之一，截止到２０１３年６月底，内蒙古已经有小贷公司５４５家，注册资金４００多亿元，试点以来全行业已经累计发放贷款１６４４亿多元，服务的小微企业、个体户和、城镇居民、农牧民达到１３．６２万户。
其他地区的小贷公司发展也很快。比如，截止到今年６月底，江苏、辽宁、安徽的小贷公司数量，都已经在４００家以上，其中江苏省已经有小贷公司５２９家，贷款余额达到１０９０．６８亿元；辽宁有小贷公司４９９家，贷款余额为２７０多亿元，安徽有小贷公司４６２家，贷款余额达到３４１．８５亿元。此外，浙江省虽然只有２８７家小贷公司，但是贷款余额却多达８１８亿多元。
内蒙古金融工作办公室主任李雅说，从小贷公司的机构数量、贷款规模看，当前小贷公司已经是一支规模庞大的信贷力量，服务了大批贷款难的“草根群体”。
融资面临较多限制
按照人民银行、银监局等部门制订的小额贷款公司试点管理办法，一家小贷公司可以向两家银行融资，总融资额不超过注册资金的５０％即可。但是，部分省份对小贷公司的融资限制较多，真正落实这一政策的地区很少。
比如，截止到６月底，全国小贷公司的实收资本金为６２５２．１亿元，如果按０．５倍的资金杠杆系数测算，贷款规模应该可以达到９０００亿元以上，但是实际贷款余额只有７０４３亿元，可见全国小贷公司的获得的外部资金很少。
特别是，自２０１１年下半年起，内蒙古银监部门出于民间借贷、非法集资案件频发等因素考虑，全面叫停了银行、信托公司等金融机构与小贷公司的融资合作。
内蒙古融丰小额贷款有限责任公司（以下简称融丰公司），目前注册资金５．２亿元，实力较强。这家公司运营总监范勇说，该融丰公司成立以来连年盈利，多家银行主动接洽合作。融丰公司先后获得过３笔银行贷款，总额１．５亿元，每笔贷款都按时偿本付息，合作得挺愉快。合作被叫停后，公司只得舍弃了部分客户。
东信小额贷款股份有限公司（以下简称东信公司）注册资金４亿元，也是内蒙古小贷公司行业的龙头之一。东信公司执行总经理孙德林说，融资合作被叫停前，东信公司先后从建设银行等３家银行获得过３笔贷款，总额为１．９亿元。有两家银行还主动提出扩大合作，新政策出台后，这些合作都被迫终止了。
内蒙古西蒙小额贷款公司、包头蒙银小额贷款股份有限公司与银行或信托公司的合作，２０１１年后都终止了。为了回笼资金还贷款、退股份，过去两年里，这两家公司大幅压缩业务规模，流失了很多客户，声誉受到很大影响。
有类似遭遇的小贷公司为数不少。内蒙古金融办小额贷款公司监管处处长申秀文说，小贷公司是缓解“草根群体”贷款难的重要力量。由于融资难，小贷公司的作用尚未充分发挥，发展也受到制约。
存在过度监管现象
呼和浩特市金融办副主任王宣说，发展小贷公司，是以市场化而非行政命令的方式，缓解小微企业、个体户等“草根群体”贷款难的一个尝试，也是推进金融体制改革、加快培育多元化信贷服务体系的重要探索。如果试点“裹足不前”，就无法为改革积累经验。
部分业内人士指出，出于小贷公司是“新生事物”、风险等因素考虑，当前有些地区对小贷公司的具体监管工作中有过度的倾向，使试点成效大打折扣。比如有些小贷公司的负责人说，小贷公司是依法设立的企业法人，并取得了营业执照，但是许多地区却禁止小贷公司跨区域经营，这显然与现行法律不符。
再就是利率监管演变成了利率限制。按照现行的监管规定，小贷公司不吸收存款，以自有资金或不超过注册资金５０％的银行贷款经营贷款零售业务，贷款利率目前被要求不得超过央行基准利率的４倍。
内蒙古社会科学院经济研究所所长于光军等人说，小贷公司试点是金融体制改革的探索之一，利率市场化又是金融体制改革的核心。目前银行贷款利率已经放开，法律的规定是，民间借贷利率如果超过基准利率的４倍，超出的部分不予以支持和保护，但并未定性为违法。因此，当前监管部门限制小贷公司利率的做法，无法体现信贷资金的市场供求关系，既缺乏法律依据，也不符合利率市场化改革的方向。
此外，涉及小贷公司的管理部门也较多。一位小贷公司的负责人说：“目前能管到小贷公司的部门较多，有地方的各级政府金融办、银行业监管部门，工商部门要巡查，公安机关要登记。按照规定，公司要定期向监管部门定期披露经营信息，如今不少地区却演变成了报表制度，现在每个月和季度末的报表一大堆，我们公司业务规模小，人手少，忙得手忙脚乱。”
“转行”政策迟迟未兑现
受一般工商企业的身份所限，当前小贷公司与银行业金融机构相比，在资金门槛、融资、业务范围、税费、债权处置等许多方面处于劣势地位。
孙德林等人举例说，在成立的资金门槛上，小贷公司试点指导意见的要求是有限责任公司、股份有限公司的注册资本分别不得低于５００万元、１０００万元。部分省份出于审慎发展的考虑，规定的门槛更高。比如，内蒙古规定注册为有限责任公司、股份有限公司的注册资本分别不得低于２０００万元、５０００万元，而且全部为实收货币资本。相比之下，按照２００７年银监会出台的《村镇银行管理暂行规定》，在县（市）、乡镇设立的村镇银行，其注册资本要求只是分别不得低于３００万元和１００万元人民币。
社会上尤其看中的是银行的资金渠道多，资金杠杆高带来的资金高收益率。比如吸收存款、拆借资金等，而且大型、小型银行的资本金充足率要求仅在１１．５％和１０．５％。而小贷公司不得吸收存款，按照规定贷款额不得超过注册资金的５０％，有些地方甚至叫停了银行给小贷公司贷款。由于资金杠杆差距巨大，银行的资本收益率是小贷公司的两三倍。
此外，小贷公司只能经营贷款业务，而银行可以经营各类金融业务。其中村镇银行可以经营存款、贷款、结算、票据承兑与贴现、同业拆借、银行卡债券、代理收付款项及代理保险业务等多种类业务。而且受一般工商公司的性质所限，小贷公司的风险拨备资金不能受到税务部门的承认，从而享受税前扣除的优惠政策。
正是银行具有如此多的优势，许多小额贷款公司有转制为村镇银行的想法，而且在政策上，早在２００９年６月银监会出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，规定允许符合条件的小贷公司可以转制为村镇银行。去年５月银监会出台的鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见中，也重申允许小贷公司按规定改制设立为村镇银行。
然而，全国至今没有小贷公司能“转行”。孙德林说：“任何一项探索性工作都可能有风险，但是总得迈出第一步，开展小规模试点既释放了兑现政策的信号，又能控制风险、发现问题，为今后兑现政策积累宝贵经验。”
全国层面缺乏统一规划
政策定性自相矛盾、没有接入征信系统的资格、在全国层面没有统一的发展规划——试点８年来，小款公司在发展上，仍面临着诸多政策瓶颈，经营受到很大制约，发展处于不利地位。
政策定性自相矛盾
呼和浩特市金融办副主任王宣等人说，现行政策对小贷公司的定性是在工商部门注册的一般工商企业，而非银行业金融机构。但是按照法律，一般工商企业不能经营贷款业务。因此，当前对小贷公司的政策定性本身存在矛盾。
这种自相矛盾的定性，使小贷公司在经营、发展上处于不利地位。以税收为例，小贷公司要按工商企业的税率纳税，其中营业税、教育附加等税费率为５．６５％，所得税率为２５％。内蒙古金融办主任李雅说，为了支持小贷公司发展，内蒙古规定小贷公司开业的前五年，享受１０％的所得税地方留成部分先征后返政策，期满后仍须全额缴纳所得税。
二是小贷公司的风险拨备金得不到承认，不能像银行业金融机构一样享受相关税收优惠政策。为了防范风险，部分省份规定小贷公司必须计提风险拨备金。其中内蒙古规定小贷公司要比照银行的做法，按照贷款本金或利息的逾期天数，把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五级，并分别按２％、１５％、５０％、７５％、１００％计提风险拨备金，以做到贷款风险全覆盖。
银行业金融机构享受先扣除风险拨备金再缴纳所得税的政策。由于小贷公司是工商企业，所以计提的风险拨备金得不到税务部门承认，仍须缴纳所得税。西蒙小额贷款公司副总经理王强说，以该公司４．７亿元的贷款余额计算，即便全部按２％计提风险拨备金，产生的所得税额仍有近１００万元。
东信公司执行总经理孙德林说，核算下来，东信公司成立以来已经累计纳税４０００多万元，约占总收入的１８％。由于东信公司明年就不再享受所得税地方留成部分先征后返的政策，该公司的税负率还将上升。
多位小贷公司的负责人分析说，小贷公司主要依靠股东的自有资金经营，贷款行业的风险又高，如此高的税负将影响行业的健康发展。另外，由于小贷公司的性质是工商企业，在处置债权时，小贷公司不能与银行业金融机构一样享受处置债权的相关政策。
征信系统接入难
小贷公司经营贷款业务，需要了解客户的贷款、还款、担保等信用信息。目前，中国人民银行的征信系统只允许银行、信用社等金融机构接入，由于小贷公司目前的定性不是金融机构，因此没有接入征信系统的资格。
比如，内蒙古西蒙小额贷款公司副总经理王强说，公司成立近６年来，已经累计服务了７０００多个客户。为了防控风险，公司在接到贷款申请后，必须派人到中国人民银行在呼和浩特市等地的分支机构查询征信信息。由于客户太多，查询频繁，花费时间长，影响了业务办理效率。
其他一些小贷公司的负责人也认为，目前内蒙古有５００多家小贷公司，各家每天都在办理业务，每家又有数百个乃至数千个客户。现在各家都得派人去人民银行查询信用信息，你来我往，效率太低，未来业务规模还将继续扩大，这种对业务拓展的制约太大。
鄂尔多斯民间资本投资服务中心董事长田永平说：“为何民间借贷风险高？管理难？目前征信系统主要在银行业内部运转，与新型金融组织，以及公安、法院、检察院、工商、商会、企业和个人未建立起有效的信息沟通、共享机制，画地为牢，与社会服务脱节。
缺乏统一发展规划
目前小额贷款公司审批和管理，由各省级金融办负责，处于各自为政、各自发展的状态，在国家层面缺乏统一的发展规划，相关发展政策和法规体系也不完善。
比如，目前小额贷款公司的管理权在各地省级金融办，从小贷公司审批，到发展、监管政策制定，地方可以自主决定，一方面增加了管理的灵活性，另一方面，在小贷公司在全国层面缺乏统一规划，行业布局不够合理，发展、监管政策也缺乏一致性，不利于行业的长远健康发展。
以机构布局为例，据中国人民银行公布的数据，截止到今年６月底，江苏、内蒙古、辽宁、安徽四个省的小贷公司数量，都在４００家以上，而其他许多省份的小贷公司的数量却很少，其中西藏只有４家，青海有３５家，海南有２４家，北京、天津、上海三个经济发达地区的小贷公司数量也分别只有５７家、８３家、９４家，这说明小贷公司数量的多少，不仅仅是地方经济发展程度的原因，跟各地之间的发展力度、审批门槛、政策宽松程度等有直接关系。
此外，各地在制订小贷公司发展规划、监管政策上各自为政的问题突出，给有效管理小贷公司发展带来困难。比如，出于监管等形势考虑，内蒙古从２０１１年下半年以来已经暂停审批小贷公司。
地方监管体系建设多方受制
内蒙古是全国最早开展小额贷款公司试点的省份之一，发展状况多年来也居全国前茅。为了化解小贷公司数量、贷款额快速增长带来的监管压力，近年来内蒙古探索采取一系列措施，取得了较好的监管成效，保障了行业总体运行平稳。
与此同时，相关工作也面临着人员编制紧、缺乏执法权限、监管人员素质待提升等多种瓶颈制约。
搭建三级监管体系消除监管覆盖盲区
内蒙古金融工作办公室主任李雅说，小贷公司迅速增加，服务能力增强，为地方经济发展做出了重要贡献，但是也对地方政府的监管能力提出了挑战。为了促进行业健康发展，自２０１１年下半年开始，内蒙古在暂停审批新的小贷公司的基础上，开始着手探索完善监管机构体系和机制。
小贷公司试点启动后的两三年内，内蒙古大部分盟市才陆续设立了金融工作办公室，但是一直到２０１１年，内蒙古大多数旗县（区）仍未设立金融工作办公室，监管盲区较大。
李雅说，为此２０１２年自治区政府专门出台政策，明确各盟市、旗县（区）对辖区内的小贷公司负有属地监管责任，即有监管及风险防范、处置责任；各盟市、旗县（区）要设立专门的监管部门，配备人员，以履行监管职能。
李雅说，目前内蒙古旗县（区）级的小贷公司监管牵头部门的空白点，正在逐渐消除，全自治区已经建立起近３００人的监管队伍。自治区、盟市、旗县（区）三级分层监管制度的建立，将监管端口前移，既有效落实了监管责任，又极大提高了监管效能。
现场与远程监管并举打击违规经营行为
内蒙古小额贷款公司监管处处长申秀文说，按照内蒙古自治区政府出台的规定，在不定期举行专项检查和抽查的基础上，盟市、旗县监管部门分别每半年、每季度至少对辖区内的小贷公司进行一次现场监管检查，现场监管检查的内容主要是检查账目与合规经营情况。
为了提高监管效率，内蒙古三级财政还投入１０００万元，建设了小额贷款公司动态监测系统。系统采取自治区、盟市、旗县三级监管网络构架，可以实时监测小额贷款公司的运营情况。２０１２年底，这套系统在呼和浩特市、包头市等７个盟市已经开通运行，目前这些地区近７０％的小贷公司的业务系统已经与监测系统联网，接受监管部门的远程监测。预计到今年底，内蒙古１２个盟市都将开通运行该系统。
呼和浩特市金融办副主任王宣说，利用电子监测系统，可以随时调阅小贷公司的经营信息，比如贷款发放和偿还情况、贷款利率和期限、贷款投向、客户与保证人信息等情况，既能防止小额贷款公司私下办理业务，又可以及时发现违规行为，并能根据国家宏观政策走向对进行风险提示。
现场监管检查与远程监控相结合，增强内蒙古的小贷公司监管能力。记者了解到，相关措施实施以来，发现和查处了一批小贷公司违规经营行为。到２０１２年底，已经有近３０家存在严重违规问题的小贷公司被注销了经营资质，今年以来，又有６家机构的经营资质被注销。包头金融办副主任闫化冰说，加大监管力度，推动了内蒙古小贷公司行业发展进入提升期，既扶优扶强，又净化了市场，有利于促进行业健康发展。
提高行业门槛强化风险防控
为了规范小贷公司健康发展，自２０１１年下半年开始，内蒙古开始把小贷公司试点工作的重心从“快速发展、全面覆盖”转变到了“加强监管、严防风险”上来，从数量扩张转为质量提升、结构优化上来。
比如，实施筹建保证金制度，规定从上报筹建材料起，筹建机构要将不低于注册资本２０％到３０％的保证金存入盟市监管部门设立的保证金账户，获得开业批复后监管部门将退还保证金。
同时内蒙古规定，自然人和法人机构申办小贷公司，注册为有限责任公司的资本不得低于２０００万元，注册股份有限公司的资本不得低于５０００万元，跨旗县、盟市设分支机构的小贷总公司注册资本分别不得少于１亿元和５亿元。
内蒙古金融办还联合自治区财政厅，制订了了小贷公司财会制度，统一了小贷公司会计核算办法、会计科目、会计凭证，统一了７种合同文本的样式、内容，以做到业务和合同标准化管理。
在建立小贷公司定期报送经营统计报告制度的同时，为了防范风险，内蒙古规定小贷公司必须按照贷款本金或利息的逾期天数，把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失５级，同时，分别按照２％、１５％、５０％、７５％、１００％计提风险拨备金，以做到贷款风险全覆盖。
监管体系建设面临多种难题
申秀文等人说，尽管强化小贷公司监管的措施取得了很好的成效，但是也面临着人员编制紧、缺乏执法权限、监管人员素质待提升等多种难题。
第一，自治区和盟市金融办的工作人员目前只有对融资性担保公司的行政执法监督资格，没有对小贷公司的行政执法监督资格，因此从依法行政的角度说，他们并没有对小贷公司实施监管检查的权限。
第二，完善机构，配置人员，面临人员编制紧张难题。比如，包头市金融办地方金融科现有４名工作人员，要服务和监管全市的６０多家小贷公司，仅每年近１２０家次的现场监管检查就足以让地方金融科忙得团团转，再加上手续报送、远程监管和系统维护等工作，压力很大。此外，包头市１０个旗县（区）里，已经有９个有了小贷公司，目前都在筹建金融工作办公室，一般需要配置２到３名工作人员，有的旗县由于编制紧张，只能从其他部门调拨或借调人员。
为了加强监管，呼和浩特市金融办小额贷款公司管理科现有４名工作人员，要服务和监管９０多家小贷公司，工作任务更加繁重。呼和浩特市金融办副主任王宣说，近几年，小贷公司的服务和监管工作量很大，下一步市里和各旗县（区）计划继续完善机构，壮大监管力量，但是编制很紧张，市金融的现有监管人员就是从其他科室调过去的。
第三，现有监管人员中具有金融从业经验或专业学历的人很少，结构很不合理。比如包头市金融办地方金融科的４名工作人员、小贷公司行业协会的３名工作人员都不是学金融或经济类专业的。呼和浩特市金融办小额贷款公司管理科也面临同样的问题。包头市金融办副主任王丽萍说，专业人才稀缺的局面如果不能逐步得到改善，将严重制约小贷公司监管水平的提高。
营造有利于小贷公司发展的良好环境
部分基层干部和小贷公司的负责人说，试点发展小额贷款公司，是我国以市场化而非行政化推动的方式，缓解“草根群体”贷款难的尝试，也是推进金融体制改革、加快培育多元化信贷服务体系的重要抓手。如果政策跟不上试点进程，就会拖累试点进程，削弱改革成效。因此，呼吁有关部门尽快完善政策，化解相关难题，促进小贷公司行业健康发展。
他们建议：
第一，尽快在国家层面制定和完善关于小贷公司的法律法规，明确小贷公司的法律权益地位和市场身份，消除当前小贷公司定性矛盾的问题。同时，从法律上切实保护小贷公司的债权。
在此基础上，尽快制订全国统一的小额贷款公司发展规划，或将其纳入全国金融产业发展规划，优化行业发展布局，明确发展目标。
第二，在强化监管的基础上，监管部门可以在资金实力、业务规模和结构等指标上设定一定的门槛，符合条件的小贷公司，允许其享受融资政策，并通过小规模试点的方式，允许其跨区域经营甚至跨省经营，逐步兑现小贷公司“转行”的政策。
第三，征信系统中的信息是公共资源，应该向全社会开放，为此，建议有关部门能尽快出台政策，允许小贷公司等新型金融组织接入征信系统，以适应金融体制改革提速的形势需要，适应新型金融组织发展和民间借贷合法化、阳光化的客观要求。
第四，对小贷公司计提的风险拨备金，给予一定的税收优惠，既可以防范贷款风险，又可以增强小贷公司的风险防控意识，提高经营规范水平，建议有关部门能给予支持，并及早明确相关政策标准。
第五，将扩大小贷公司贷款利率浮动空间作为推动利率市场化的一个突破口和试验田，逐步小幅扩大小贷公司贷款的利率上浮幅度，顺应利率市场化改革的形势需要。
第六，尽快明确地方政府的监管权限，完善小额贷款公司监管政策，支持完善监管体系。比如，明确赋予地方金融办监管小贷公司的相关权限，并完善相关法律法规，明确行政执法主体，以消除地方政府金融办违法行政的尴尬；在监管部门人员编制政策上给予倾斜，并加大对地方小贷公司监管人员的专业培训力度。
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