农村土地经营权抵押贷款能够激发农地的金融属性，是开辟金融资源流向现代农业的新渠道，对支持乡村振兴战略意义重大。近年来，黑龙江省充分发挥农业自然禀赋优势，积极推动农地经营权抵押贷款业务，贷款规模位列全国首位。本文通过对黑龙江省农地经营权抵押贷款实践面临的问题分析，进一步探寻推广农地经营权抵押贷款的有效路径，以助推农地抵押融资功能在全国范围的顺利实现。

基本情况

黑龙江省耕地面积和人均耕地占有量居全国首位，是全国最重要的粮食主产区和商品粮生产基地。近三年，黑龙江省在省内15个试点地区初步形成了农地抵押贷款运转的完整闭环，贷款规模位列全国第一。截至2018年末，黑龙江省试点地区农地经营权确权率和颁证率超过90%的县（市）分别达到13个和7个；试点地区全部建成了农地产权流转交易平台，累计成交金额89.6亿元、11.3万笔；金融机构农地经营权抵押贷款余额59.9亿元，占试点地区涉农贷款余额比重为5.8%；已抵押耕地面积占全部耕地面积的18%，较非试点地区高3.6个百分点；促进耕地流转1856万亩，流转率达46.6%，较非试点地区高5.6个百分点；建立风险补偿金1.2亿元，引入政府性担保2.3亿元，累计处置不良贷款1.4亿元。

面临问题

（一）农地经营权抵押贷款的法律保障仍需加强。2019年1月1日，新修改的《农村土地承包法》正式施行，其法律条款增加了农地经营权可以向金融机构融资担保等内容。据此，农地抵押贷款法律障碍基本消除。然而，从黑龙江省实践情况看，农地抵押贷款不良率虽低于普通农户贷款，但不良贷款处置率却处于较低水平，农地抵押物难以通过司法途径收回成为贷款发展的最大瓶颈。新修改的《农村土地承包法》刚刚施行，各地司法部门对农地经营权抵押贷款业务相关的诉讼判决经验不足，又缺乏最高法院的司法解释可以参照。面对农地抵押贷款纠纷这类关乎农民生活保障的诉讼，基层法院更多是采取调节方式处理。法律保障与约束不足，不利于农地抵押贷款全面推广。

（二）农地经营权抵押贷款的基础配套亟须完善。从黑龙江省的实践来看，很多地区的农地相关基础配套建设推进滞后于贷款速度。一是农地确权颁证需要提速。尽管黑龙江省试点地区农地确权颁证进展较快，但其他地区确权颁证完成率还不足50%。二是农地经营权价值评估不科学。由于农村土地的特殊性及承包土地经营权价值构成的复杂性，农地评估缺乏相对独立的评估价值参照体系，多数地区也缺乏权威的价值评估中介机构，评估主观判断成分大，导致评估价格缺乏公允，抵押价值也往往被压低。三是土地流转平台作用发挥不佳。尽管黑龙江省15个试点地区全部建成了农地产权流转交易平台，但仍然有大部分的农地流转是在本村内部完成，交易双方出于方便与信任，更习惯于私下交易，导致流转交易平台难以做大。

（三）农地经营权抵押贷款的抵押物实现比较困难。抵押物处置实现是贷款完整闭环中不可或缺的一部分。由于金融机构直接经营收回的土地几乎无法实现，而转让土地受农地流转市场发育程度较低和流转配套设施不够完备的制约，导致金融机构对土地抵押物实现比较困难，且成本较高。从实践情况看，尽管黑龙江省人均耕地面积全国居首，但因耕地本身的差异性，村集体（土地发包方）出于公平角度，人为将耕地划分成若干等级，以搭配方式发包，致使农户承包的土地普遍零散分布在各个地块，相关土地难以开展规模化生产，二次流转市场认可度很低。同时，受土地流转市场不发达影响，农地抵押物流转范围较小，更多是在本村内消化，但碍于农村乡情关系，在村内鲜有愿意接手的经营主体，从而进一步加深了土地抵押物实现的困境。

（四）农地经营权抵押贷款的风险保障尚不健全。一是缺乏风险补偿缓释机制。农业天然的弱质性，导致农地抵押贷款风险较高。同时，农地经营权主要适用的农业主产区，通常都是经济欠发达地区，地方财力非常有限，难以提供充足资金建立专项风险补偿基金。截至2018年末，黑龙江省建立的1.6亿元农地经营权抵押贷款风险补偿基金，仅能覆盖农地抵押贷款总额的1.2%，地方财政资金对农村金融的风险补偿能力严重不足。二是缺乏有效的保险保障机制。当前，黑龙江省农地抵押贷款涉及的农业保险在保余额5.6亿元，农业保险率不高、农业信贷保险尚未开展，农地经营权抵押贷款对金融机构和农户来说均面临较高风险。

对策思考

（一）健全农地法律制度体系，保护借贷双方的合法权益。一是继续完善法律制度。在《农村土地承包法》基础上，进一步修订或出台其他配套的法律法规，加快出台我国《农村土地经营权抵押贷款管理办法》，让法律制度更加契合我国农地经营权抵押融资的客观发展需要，为农地经营权抵押融资功能实现提供有力法律支撑。二是扎实做好司法实践。督促和支持地方司法部门依据最新的法律法规，开展农地抵押贷款纠纷审判，探索法律制度在农地融资功能与社会保障功能之间的平衡，并通过最高人民法院发布相关司法解释，增强司法部门的可操作性。三是做好普法宣传。在农村地区开展《农村土地承包法》等法律知识宣传，增强农民法律和诚信意识，避免过度融资。

（二）完善农村产权服务配套，营造公平高效的融资环境。一是做好农地经营权确权、登记、颁证工作，保证农地登记部门的信息真实准确。二是推动县农业部门开展农地流转基准价格指导公示制度，支持引入第三方评估机构，提高农地价格评估的科学性和规范性，增强价值评估公信力。三是统筹推动覆盖县乡村等多级联网的农村产权流转交易平台建设，加强农地经营权流转和信息共享的管理服务。

（三）推广农地经营权处置典型模式，降低抵押物处置成本。一是支持农地抵押贷款的仲裁处置模式。土地仲裁模式较“协商、调解”更具权威性，较“司法诉讼”更具简便性和经济性，对妥善解决农村土地承包经营纠纷，维护农地承包经营权益有很强的现实意义。要鼓励各地在县级政府主导下成立土地仲裁委员会，依法开展土地仲裁实践，切实降低抵押物处置成本。二是探索农地抵押贷款的“第三方托底回购”模式。通过成立或引入第三方机构，在农地抵押物流转不畅的情况下，依托第三方机构回购农地经营权自行消化或流转处置，解决金融机构抵押物处置难题，减少贷款顾虑。

（四）强化农地抵押融资风险保障，切实降低贷款发放风险。一是加强顶层设计，充分考虑农业主产区地方政府财政紧张，建立风险缓释机制需要国家财政支持的客观需求，政策性保险和风险保证金的资金来源由国家、省、市、县财政按比例承担为宜。二是鼓励金融机构对守信的土地经营权抵押贷款农户在贷款时给予优惠，同时增强对土地经营权抵押不良贷款的清收和处置力度，营造良好的金融生态环境。

（作者系人民银行哈尔滨中心支行副行长）

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