对优化民事执行权的初探
发布时间2014年03月21日浏览量：来源:辽宁典当网作者：佚名
分享到：
随着改革开放的深入和市场经济的活跃,“执行难”和“执行乱”的现象大量涌现,目前执行体制无法应对日新月异的社会生活,除了存在社会诚信理念严重缺失、社会信用机制缺乏、地方保护主义严重等外因以外,更与执行体制不够合理、执行权缺乏有效的监督制约等内因紧密相联。民事执行难没有得到有效的解决，一直是困扰人民法院工作的难题，人民法院为此不断地探索着解决办法和途径，因此民事执行权的配置也成为我国执行理论研究的热点问题。
一、优化民事执行职权配置的意义
1、优化民事执行职权配置是深化社会主义法制建设的必然要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”十七大报告提出了社会主义司法制度建设的方向、目标：建设公正高效权威的社会主义司法制度，将公正、高效、权威三者辨证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。因此，深化司法体制改革，优化司法职权配置，确立司法权威，是全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的必然要求。
2、优化民事执行职权配置是完善执行监督机制的必然要求。以往对民事执行权“内制约、外监督”工作，人们的注意力更多地集中在监督方面，而忽略了执行权本身的配置科学、合理与否。把科学配置民事执行权或完善民事执行权配置明确地提出来的必要性、重要性，在于从深层次完善民事执行监督机制，破解“乱执行”坚冰。
二、民事执行权的性质
民事执行机构改革在相当程度上都是由民事执行权自身性质所决定的。只有充分认识民事执行权的性质，才使民事执行机构改革从根本上不至于背离民事执行权的特性。
关于民事执行权的性质主要有以下四种观点：
第一种观点认为，强制执行权是行政权，“执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点。”[[台湾地区]杨舆龄著：《强制执行法论》，台湾五南图书出版公司，1997年7月第9版，第3页。]
这种观点显而易见的缺陷是忽视了执行工作中客观存在的司法行为。无论在中国还是外国，强制执行的整个过程中必定存在一定的司法行为。而且我国的执行工作还包括一定的司法裁判行为。
第二种观点认为，强制执行权是司法权。强制执行权由法院行使，法院是审判机关，强制执行权是法院审判权的组成部分。因此，强制执行权从性质上讲是司法权。[孙家瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社，1994年10月第一版，第5页。]
这种观点的立论基础是：凡是法院行使的权力都是司法权。对该观点的立论基础，有的学者提出了不同看法，认为“司法行为是由法院实施的，但并不是法院所为的任何行为都是司法行为。当法院所为的某些行为同时也可以规定由其他机关实施时，这些职权不专属于法院，就不具有司法性。”[孙家瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社，1994年10月第一版，第6页。]我们认为判断某一国家职权行为在国家分权中的性质，最根本的必须以其职权行为的工作性质为基本依据。讲执行权为司法权与执行工作实际情况不相符合，执行工作中大量的工作是行政性的工作，具有确定性或主动性的特点。而且有的国家的执行机构不设在法院，如美国各州法院的判决，由治安官兼负执行任务。这可以清楚地说明，执行权不是单纯的司法权。
第三种观点认为，执行权可以分为执行裁决权、执行命令权和执行实施权。执行中发布采取执行措施和调查措施的权力，称之为命令权。实施已发布的执行命令的权利，称之为执行实施权。对执行中发生的争议进行处理的权力，称之为执行裁判权。[孙家瑞著：《强制执行概论》，中国民主法制出版社，1999年12月第一版，第110页。]
这种观点只是对执行权作出某种形式的分类，没有阐明强制执行权的性质，而且这种分类的划分标准是多元的，从而导致其作为分类结果的各种类别之间的关系不是并列的关系。从性质上看，裁判权是司法权，实施权是行政权，而命令权可能是司法权也可能是行政权。但是我们应该肯定，在执行制度改革的起步阶段，这种强制执行权的划分对执行权力运行的监督制约，克服集权型执行权运行机制仍具有重要意义。
第四种观点认为，执行权可以分为执行裁判权与执行实施权。在执行过程中当事人对有关程序与实体问题争议的裁判属于执行裁判权。在执行过程中具体实施有关强制措施的权力属于执行实施权。
我们主张两权分立说。因为将执行权分为执行裁判权和执行实施权，从根本上，即从执行权的性质上对执行权作了划分。执行裁判权对应于司法权，执行实施权对应于行政权。执行权的性质与执行程序中所包含的执行裁判行为和执行实施行为这两种执行行为的性质相符合。同时，执行权的这种分类也符合大多数国家立法精神。世界上大多数国家，执行裁判权由执行法官行使，而执行实施权由不具备法官身分的执行员或行政人员行使。这种人员定位的分工是建立在两权分立的理论基础上的。
三、执行权配置的缺陷
我国传统民事执行权的配置，虽然坚持了审执分立的基本原则，比起审执合一是一个历史进步，但执行庭作为执行机构行使民事执行权仍然存在很多问题。
（1）执行权过度集中。权力的过度集中，缺乏外部权力督促，容易使执行员产生惰性，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。此外，权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产、滥用强制措施等等。
（2）执行自由裁量权过大。由于执行权兼具行政权的属性，则其自由裁量的特征必然存在，难免会出现执行人员恣意行使执行权，体现在执行程序中，主要表现为：随意改变执行依据的执行内容；违反当事人真实意思，强制执行和解；以亲疏、好恶为标准，随意进行执行财产的分配；随意对执行财产予以变价，高价低估，同价贱卖，违法进行以物抵债；不依法定事由，强迫中止、终结执行等等。
（3）缺乏监督制约机制。现行的涉执行法律、法规对执行权的分权行使以及对执行权行使的监督制约机制几乎没有涉及，执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易出现违法执行、“暗箱操作”等现象。近年来，执行人员违法违纪占法院违法违纪人员三分之一左右不是偶然的，这与传统执行权运行机制的缺陷有一定的关系。[童兆洪著：《民事执行权的配置及运行设计》，载《浙江社会科学》2002年第5期，第86页。]而强调执行权合理配置，实现分权行使，能健全监督制约机制，也是执行权运行机制改革所追求的目标之一。
四、当前民事执行职权配置不同主张
对我国民事执行权的配置，理论界和实务界主要有如下几种观点：一是成立执行法院，实施民事执行职权。这种观点是在现有的法院体系之外设立专门的区域性执行法院，实行纵向垂直领导体制，其机构设置以及人、财、物的管理彻底与地方政府脱离；二是由行政机关负责民事执行，实施民事执行职权。这种观点是将民事执行权从法院体系分离出来，交司法行政部门或公安机关等其他部门负责；三是由法院负责执行裁判，由其他行政部门负责执行的实施。这种观点是将民事执行权分解开来，执行裁判权仍由人民法院行使，但将民事执行的实施权从法院分离开来，交由其他行政部门实施。
笔者认为，以上三种民事执行职权的配置模式都有其各自的优势，但并不适合我国目前的国情。设置专门的执行法院，这完全是从根本上对司法体制进行改革，使执行法院成为又一司法机关，这种变革涉及的范围极广，而且受到众多条件的制约，在我国目前的国情下难以实现。将民事执行职权交由其他行政部门实施，这有悖于司法独立的原则，使司法权与司法行政权相混淆，并且行政部门对政府必然的依附性，使其抗衡地方保护主义的能力可能会大大降低，更不利于执行难的解决。将执行权中的执行实施权和执行裁判权分离，将执行实施权划归至行政机关，执行裁判权由法院行使。这种配置模式是基于执行实施是行政权的认识，但这种认识本身就存在片面性，并且在这种配置模式下，一旦有当事人、案外人对案件的执行提出异议或者出现其他需要裁定的情况，整个案件又将移交到法院执行局进行裁判，这样无疑会给执行案件的当事人带来诸多不便，也有悖于司法体制改革追求高效的社会主义司法体制的目标要求。
