中国小额贷款公司的监管逻辑与未来
发布时间2017年04月25日浏览量：来源:财新网作者：嵇少峰
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基于对国际、国内小额信贷发展概念、历史理解的不同，同时受中国金融监管格局的限制，中国小额贷款公司的顶层设计存在诸多矛盾之处。中央与地方金融监管未在制度上进行分层，两者对小额贷款公司的制度设计的目标差异又加剧了上述矛盾。因此，完整、清晰地去解析中国小贷公司的监管逻辑并评判其制度设计的具体问题，是一件非常不容易的事，我只能勉为其难进行尝试，供监管部门与行业人士参考。
中国小额贷款公司的性质
探讨小额贷款公司的监管，首先必须先明确中国小额贷款公司的性质。
国际上通行的小额贷款公司，是作为对社会底层还没有享受到金融服务的微型企业、个体工商户、农户、个人提供有效信贷服务的机构形式存在的，这类机构在强调社会效益、公益为先的同时，适当考量经济效益，以保持机构本身的可持续性。尽管大都存在双重考核机制，但本质上是一种社会企业（注：社会企业不是纯粹的企业，亦不是一般的社会服务，社会企业透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会。它们所得盈余用于扶助弱势社群、促进小区发展及社会企业本身的投资。它们重视社会价值多于追求最大的企业盈利）。
小额贷款公司这个定义，在进入中国后，出现了四种异化。这四种异化，完全模糊了机构的属性，混乱了监管的思维，导致了一系列矛盾的出现，严重阻碍了机构的正常发展。
小额贷款的历史沿革与四种异化
20世纪70年代以来，小额信贷在孟加拉、玻利维亚、印尼等发展中国家与地区取得了成功。在国际资金捐赠的前提下，我国尝试把孟加拉的格莱珉模式引入进来，由民间机构运作，通过项目形式发放小额信用贷款，这是中国小额信贷的正式发端。我国的小额信贷开始于20世纪80年代，由非政府组织向贫困人群提供小额贷款。以江西省民政厅提出的创办村级“农村救灾扶贫互助会储金会”为起点，虽未明确“小额贷款”名称，但已经具备小额信贷扶贫的一些特征。现在业界对中国小额信贷发展历史的划分有多种，最典型、最为大家接受的是从1994年开始，共划分为四个阶段：（1）试点的初期阶段（1994-1996）。这一阶段以项目为主，没有政府介入；（2）项目的拓展阶段（1996.10-2000）。政府开始介入，把扶贫政策与小额信贷项目相结合；（3）农村正规金融机构进入及项目制度化建设阶段（2000－2005），农村正规金融机构逐渐成为小额信贷的主要力量。（4）商业性小额贷款组织试点（2005年至今）。
从政策目标来盾，以2005年为分界线，即2005年前以扶贫为主，2005年后商业性小额信贷概念开始大面积出现。至此我国的小额信贷从表面上看已经从福利主义向制度主义转变了。
就在这个历史发展过程中，国际上的“小额信贷”概念在中国出现了四种异化。
第一种异化，是类公益的社会企业属性从字面上消失。现在相对普遍的说法，“小额信贷”这个名词在中国最早是由社科院提出的。1992年，国务院扶贫办组织了一次对孟加拉尤努斯教授创立的格莱珉银行的考察，当时正在中国社科院工作的杜晓山先生即在其中。杜晓山先生回国后通过与福特基金会合作，将乡村银行的microcredit模式引入中国，1994年在河北易县以社团注册的名义，成立了扶贫经济合作社，开始了小额贷款的实验。当时杜晓山先生将microcredit翻译为“小额信贷”，与此同时，联合国开发计划署也通过商务部交流中心在扶贫项目中探索扶贫信贷的模式，当接触到孟加拉乡村银行模式后，决定将该模式运用到其扶贫项目中，后来在全国48个县和部分大中城市开展试点，建立了多家小额信贷机构。（引自中国小额信贷历史亲历者白澄宇先生）不管这种历史沿革的描述是否完全准确，但当为穷人、弱势群体提供信贷服务的microcredit或类似NGO组织被翻译为中文的“小额信贷”后，其扶贫济困的社会属性便从中文的字面消失了，剩下来只有“小额信贷”这个仅仅描述放贷规模的表象。这一变化使得当下众多发放小金额贷款的机构甚至高利贷都披上了“小额信贷”的外衣，与其类公益属性出现了背离。
第二种异化，是政府及金融监管部门错误地把国际通行的社会企业属性的“小额信贷”错配给了中国的商业性金融资本。无论是国际惯例，还是政府当下主流的小额信贷投放主体，对其资本的属性定义均为追求社会效益为主、商业可持续只是次要目标或手段。目前我国从事小额信贷的机构包括：农业银行、农村信用合作社、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行、城商行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司、非政府组织等九类机构。主要力量仍是国家层面通过强制性制度设计要求其投放小额信贷的正规金融机构。
对2005年试点启动的全国性小额贷款公司而言，绝大部分发起方均是追逐利润最大化的商业性资本，接受被异化后的“小额信贷”牌照，只是试图突破金融国有垄断、获得合法放贷资质、向民营银行方向发展的无奈之举。正是因为中国的金融国有垄断且不存在银行以外的合法放贷组织这两个特殊的历史条件，才出现了这种巨大的资本错配。这两者之间有着天壤之别，唯一相同的只是“贷款”这两个字。这好比孩子要打游戏，家长就让他玩英语单词对对碰，貌似都为GAME，实质天壤之别。尤其是监管部门又给出了“有条件的情况下可以转为村镇银行”这一未来之路，更加剧了这种异化。至此，中国小额贷款公司的机构属性被进一步模糊。
第三种异化，是中央《关于小额贷款公司试点的指导意见》中的监管思想及规则被地方政府所异化。典型的表现有：1、机构的准入门槛被明显提高，使得通过小额贷款公司来优化社会金融资源配置的最原始制度设计功能被严重减弱，包括注册资本金的下限、对股东的资质要求等等，都大幅度超过了《指导意见》；2、地方金融办不了解顶层设计的目标及国际惯例，出于管控金融机构的本能，把加强金融风险控制的规制进行了急剧放大，小贷公司的监管成本迅速增加，各种不合理的制度设计使小贷公司背上了承重的包袱；3、支农、支小的类公益导向被严重放大，绝大部分地方金融办更是严格规定了小额贷款公司应当服务三农的各类指标比例与贷款余额限制，忽视了中国小额贷款公司的资本属性，最终使监管部门与小贷公司形成“猫鼠之争”。4、监管部门对小贷公司的业务指导功能被错误地加强，很多规定已跨越了监管政策的范围，沦为外行的信贷技术指导者。5、地方政府的利已主义思想、权力意识仍在监管细则中频繁出现等。
第四种异化，是监管部门片面理解了“小额信贷”的“小额”字样。“小额信贷”或“小额贷款”，仅指投放金额小的贷款，一与扶贫、帮小的功能并不直接对应，二与分散风险、盈利模式可持续也无多少因果关系。金额小的贷款，既有支农、扶贫性质的贷款，更有追逐商业利润的单笔小金额贷款，甚至有极高利贷（如年化80%-600%的现金贷）、危害社会的小金额学生贷（如“裸条贷”）和次级类消费信贷等。发放小金额的贷款本身是没有任何社会救助属性的，不能将小金额贷款等同于扶贫、支小的贷款。如果对机构没有准入标准或信贷利率过高，即使是对三农等弱势群体投放，其结果仍是掠夺性的。
给弱势群体发放贷款本身不是扶贫，普惠金融一词最早在南非出现也仅指给底层民众提供多元的金融服务，贷款往往处于次要地位。商业性金融机构发放小额信贷，一般都会大幅度提高其信贷利率，以弥补其效率低、经营成本高、不良率高的负面影响，如果国际社会及政府不介入相应的救助行为，不让机构获得更低成本的资金或给予对应的经济补偿，则机构信贷利率的掠夺性与弱势群体自身盈利能力的矛盾，只会形成互相伤害的结果。
当下监管部门对“小额”的另一种理解是小额分散、商业可持续、资金安全的万能模式。从监管者的角度看，在微观技术上指挥甚至限制被监管机构显然是乱指挥，违背了监管的原则。从技术层面讲，这种对小额分散的理解本身也是不准确的。当下银行业小微信贷不良率远超大中型公司类贷款就能说明问题。对追求利润最大化的商业银行而言，高交易成本、高信息采集成本导致其不愿意进入小额信贷市场，中国银监会甚至动用各种严厉的监管手段和补贴措施，才能使一部分商业银行勉强实现投放目标。小额信贷在分散风险的同时，管理及操作成本大幅度上升，收益也被分散了。行业交流学习一些微贷机构的先进案例时，往往过度聚焦其小额分散的特点，而忽视了其成功的本质是专业的技术、优秀的管理与良好的企业文化，并不是“小额分散”起到的决定性作用，因为同样专业的信贷机构在中、小型企业信贷投放中的成功案例也比比皆是。我们要鼓励百花齐放、百家争鸣，鼓励小贷公司因地制宜，发挥各自的特长。当然，微贷在当前经济下行期，是一种非常不错的防御性产品，笔者也鼓励广大机构，特别是身处金融资源不发达地区的机构去研究、发展微贷业务，发挥其信息对称成本低、市场拓展空间大、有效利差合理的区位优势。但政府过分曲解小额概念，倾向绝对的小额，其本能仍是潜意识中理想化的社会福利主义与商业资本的完美结合，这在逻辑上是基本行不通的。
中国小额贷款公司监管目标设计的矛盾
上述四种异化发生的最根本原因，在于中央与地方监管部门对小额贷款公司的监管设计，给予了多重且矛盾的监管目标设定。当前两级监管部门，对小额贷款公司的制度设计主要存在四个方面的监管诉求。
一、在我国银行业信贷组织结构落后于民间融资需求的状态下，引导小型、微型的金融组织满足民营经济的融资需求，部分实现矫正失衡的二元制金融体系的目标；中国的银行业为国有金融所主导，部分所谓股东民营化的城商行、农商行管理权基本也为政府所控制，因此这个体系满足国有、政府主导经济体的信贷需求是没有问题的，但服务民营经济就力不从心了。民营为主的小额贷款公司可以在一定程度上弥补这一短板。
二、对小额贷款公司准入有利于使民间借贷阳光化，防范低效、盲目、欺诈、暴力等民间放贷风险行为的发生，积极引导民间金融规范化发展；
三、地方金融监管部门严格限制机构准入，抑制民间金融资本监管套利，严格审慎监管，控制其经营行为，防范有可能出现的金融风险。即使牺牲信贷效率及配置金融资源的作用，也在所不惜。
四、强调国际惯例的类公益“社会福利主义”色彩，使其作为国家对“三农”、小微救助扶持的社会救助机制的补充。
这四种功能设计显然是相互矛盾的，但竟然同时出现在我们各级监管部门的监管政策里。
如果说我国对小额贷款公司的准入主要出于发挥其“支农、支小”的普惠功能，在这种情况下，制度安排是应该放宽其准入条件，设置激励性规则吸引更多的民间资本的参与，增加市场的资金供给，提高信贷资源配置效率；然而，各省对小额贷款公司的准入条件上却非常严格审慎，显示其准入管理的目的在对小额贷款公司的安全“严防死守”，强调机构的安全价植。究其原因是宏观政策未能给小贷公司进行准确定位，导致实际工作中无法有效平衡市场发展效率与金融安全的尺度，从而导致了监管失能。
从目前《指导意见》及各省金融办对小贷公司的管理办法来看，对小额贷款公司进入市场的指向均试图实现放贷的公益性，即希望通过小额贷款公司起到对三农、小微的“扶贫”作用，具有“社会福利主义”的色彩。而商业性小额贷款公司出于提高效率、增加收益的实际需要，出现与“社会福利主义”完全背离的态势，这种现象是根本无法避免的，本身是制度设计与机构属性定义错误的产物。这一设计显然又与引导民间借贷阳光化、矫正失衡的二元制金融体系的目标不相吻合。监管当局本能地认为，可以通过监管达到既帮助了小微又让商业性信贷机构实现相对不高的良心利润的双重目标，这显然是违背了市场的规律、犯了“幼稚病”。
这四种矛盾诉求又被中央与地方的不平衡监管利益所强化。中央监管主体与地方政府在如何对小贷公司实行监管上存在着明显的风险博弃。从表面看，中央将小额贷款公司的监管权进行了下放，但实际上这也在意味着市场监管风险进行了转移。在这种情况下，地方政府当然会采取相应的手段去规避监管风险。例如提高小额贷款公司的准入条件、大幅度提高机构违规成本等，最终出现中央的监管预期与地方监管实效之间的严重背离。
客观地讲，地方政府的上述举动，也是可以理解的。在中央与地方金融监管的分权制度没有建立的前提下，一纸文件就将监管的责任与义务交给了地方政府。出于对金融风险的恐惧感及监管能力、监管权力的缺失，使得省、市金融办对小贷公司的监管层层加码；中央对小额贷款公司性质的错误定义及顶层设计的模糊，又让全国不同省份出现了多重不同的理解，各省份监管政策千差万别。
对中国小额贷款公司的重新定义
为了解决上述矛盾，对中国的小额贷款公司进行重新定义是迫在眉睫的，也是监管部门必然的选择。
第一种选择是，按照国际惯例，让中国的小额贷款公司回归真正国际意义的“社会企业”性质，努力实现扶贫救困的目标。从目前中国小贷公司的资本组成看，大约10%-15%左右是央企、国企，80%左右是民营企业或民营企业主。从机构设立的初衷看，包括国企、央企设立的小贷公司在内，95%以上都是为了盈利或希望成为未来的商业性金融机构，真正公益性或不以商业利润为主要目标、偏重社会效益的小额信贷机构比例不足5%。如果采取这种监管选择，其结果会让中国小额贷款公司在数量上急剧减少，最终从近万家退到数百家，从而彻底放弃引导民间金融规范化发展、实现矫正失衡的二元制金融体系的制度设计目标。
强迫让中国的小额贷款公司走向“社会福利主义”或让这类机构盈利能力不如民间借贷市场，那么监管引导的结果就是使其产生逆向选择，让民间借贷组织回归原来的“地下”经营状况——不依法纳税，也不接受监管约束。
当下已出现了明显的迹象，大面积的死亡及看不清制度引导的方向，让相当多的小贷公司退出了这个市场或持牌观望、名存实亡。除了市场风险加大、小贷公司经营能力缺失外，监管部门对小贷公司的监管目标定位不明也是非常重要的原因。小贷公司逃离监管、重归“地下”，将会对当下极其混乱的民间金融市场火上浇油。对地方金融监管部门而言，让一部分民间金融的“好孩子”离开政府部门的视野重回地下，显然是不经济、不明智的做法。明确其独立商业组织的法律地位，并强调发挥其对民间借贷的疏导、对失衡信贷市场有效补充的制度功能，才是正确的选择。在这种情况下，强加“社会福利主义”公益性贷款义务于小额贷款公司，虽然是出于善意，但终违背资本及机构的本质属性，也与当前的机构现状不符。
第二种选择是，承认中国小额贷款公司与国际上小额贷款公司的本质区别，主动接受历史的误会，放弃对其“社会福利主义”的诉求，认可其营利性、经营性的市场属性，将其视为独立性的市场主体，保护其交易行为不受外界的非合理性或者是非法干预。对应其监管与资本属性，中国的小额贷款公司显然属于国际惯例中的“非吸收存款类放贷机构”（Non-Deposit-Taking-Lenders,简称NDTL）。事实上，中央曾出台《非存款类放贷组织条例》（征求意见稿），也基本明确了对中国小额贷款公司组织性质的倾向性认定。非吸收存款类放贷机构（以下简称NDTL）是指不吸收公众存款、发放贷款的机构（国内也称为非存款类放贷机构）。20世纪以来，非吸存类放贷机构大量涌现，已成为各国金融体系发展的一个重要趋势，有效弥补了银行体系的市场空白。由于其不吸收公众存款，金融风险的外部性影响较小，因此所受管制较少，业务也更加灵活，展现出越来越强的竞争力和创新力。各国对非吸存类放贷机构多采取非审慎监管，实行许可制度，到法定机构注册或获得相应许可即可开展相关业务。在中国，NDTL的规模化发展对我国失衡的二元制信贷体系而言更为重要。
两种选择分析下来其实只有一种选择，即认同中国小额贷款公司的NDTL属性，第一种选择显然是不符合中国国情的，也不存在其它居中的选择。
因此，我们基本可以明确监管的以下几个基本原则：
一、中国的小额贷款公司本身的属性是NDTL，不是国际上普遍定义的“microcredit小额贷款”社会企业，即中国的小额贷款公司不是国际上的“小额贷款公司”。我们千万不要再拿国际上的“小额贷款公司”的做法作为依据。
由于中国还存在一部分类公益的小额信贷机构，因此监管部门对社会企业性质的小贷公司与商业性质的非存款类放贷机构，要区别对待，设定不同的监管规则。千万不要强求后者承担前者的社会责任与考核目标。与此同时，建议监管部门将前者加上“公益”字样，并给其更多的政策扶持与社会救助。
二、明确发展NDTL对重构我国多元金融体系、拓宽民营企业融资渠道的重要作用。地方政府应将其规划为推动地方经济、金融发展中的一个极其重要的方向，千万不要形成防控风险、抑制发展的懒政思想。与其不思进取被动处置社会上频发的民间金融乱象，不如主动设计、引导、规范民间金融的发展。教训“好孩子”、放纵“坏孩子”的事不能屡屡发生。与吸纳民间资本参与银行业或设立民营银行相比，非存款类放贷机构的市场准入对疏导民间借贷更具有替代性与制度优势。民间借贷相比于正规信贷机构而言，具有非常明显的关系型信用基础、灵活的私企契约治理机制以及较低的信息对称成本，在民营企业信贷市场中具有一定的竞争优势。以小额贷款公司为典型代表的非存款类放款机构，如果在准入条件、监管目标上合理设定，将会发挥出最有效的信贷补充作用。在制度的安排上，应以市场的可持续与健康发展为主导，要符合企业发展需求与市场的运行规律，同时合理限制政府的监管权限，努力降低监管成本。
三、对NDTL的准入管理与打击社会非法放贷人要双管齐下，防止出现制度失灵。
非存款类放贷机构的设立需要经过前置性审查许可与登记注册的程序。为了确保非存款类放贷市场的稳定，防止不具备经营金融业务能力及不良动机的主体进入，监管部门必须对申请者的背景及运营团队进行审慎审查，而不仅仅是一味提升资本金门槛。我国对大量民间理财公司、投资公司等注册法人的放贷行为并未进行限制，这从根本上动摇了NDTL的监管基础。
目前国家层面尚未制定出清晰的NDTL监管规则，省级监管部门应充分认识到顶层设计的体制缺陷与不足，尽量用区域性制度建设与监管手段予以修正与指导，要有务实与纠偏的意识。制度设计的原则应该是，上位法有则无需加码，上位法无则尽量接近国际惯例、尊重市场规律。对民间金融组织没有获得放贷“牌照”而进行放贷业务的，要在法律层面或行政手段可以实施的最大范围内对其进行限制与打击。在中央未出台具体管理办法的时候，地方金融监管部门应该有所作为，否则将成为非存款类放贷机构可持续发展的巨大障碍。
四、中国的法制环境不健全，市场环境不成熟，NDTL尚处于初级发展阶段，如何监管并引导其健康发展，的确需求政府投入更多的精力。在监管制度的设计中注重贯彻非审慎原则的同时，要充分引导各级小贷协会发挥行业自律的作用，在引导小贷公司规范、健康发展中多做文章。少一些行政命令，多一些行业引领，轻监管、重引导才真正符合中国NDTL机构的发展方向。
作者曾在人民银行、银监会系统从事金融监管工作16年，现为江苏兀峰信息科技有限公司董事长、南京金东小额贷款公司董事总经理。
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